“万顷良田建设工程”的土地利用综合效益评价指标体系研究

Question

如题所述

Answer 1

0引言

我国正处于城市化、工业化加速发展时期，社会经济发展对土地资源的需求将持续上升，特别是一大批新上的“扩内需、保增长、保民生”项目要尽快落地，土地供需矛盾尖锐。如何能够既满足社会经济发展对用地的合理需求，又尽量少占耕地，牢牢守住子孙后代生存发展、安邦立国的根基，实现社会经济持续、健康发展的战略目标，是现阶段土地利用急需解决的重要课题。近年来，江苏省深入研究集聚资源、统筹发展的路径，探索、设计并试行推进“万顷良田建设工程”，力求通过经济发展方式基础性转变，形成保护资源和保障发展的有机统一、持续双赢。实施这一工程是江苏省国土资源部门落实科学发展观，实现双保双赢的具体举措，符合江苏省人多地少的资源省情，有助于促进江苏省经济社会又快又好发展。本文将从“万顷良田建设工程”的核心内涵“有效集聚潜在资源，有序统筹城乡发展”出发，对“万顷良田建设工程”的土地利用综合效益评价指标体系进行深入研究。

1“万顷良田建设工程”的核心内涵

“万顷良田建设工程”是指依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的要求，以土地开发整理项目为载体，以实施城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量;将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地;建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。该工程的核心内涵是通过土地资源集聚带动其他生产要素(如资本、劳动力等)集中、集聚，充分利用规模经济原理，逐步实现规模化生产经营，提高资源配置效率，促进城乡统筹发展。

1.1集聚资源

1.1.1农用地资源集聚

通过“万顷良田建设工程”推进农用地资源的集聚，不仅可以有效地增加耕地面积、提高耕地质量，还有助于加快农业现代化进程、保障农产品质量安全。农用地整治一般可以增加整治区5%左右的实际种植面积，村庄搬迁可以将原村庄100%复垦为有效耕地。通过统一规划和综合整治，建成规模成片的优质农田，耕地质量显著提高。农田集中成片，便于发展现代高效农业项目，利于机械化作业、科学化管理、集约化经营，提高农业产出水平，促进农业产业化、现代化。与此同时，现代化种植、规模化生产和高标准维护，可以促进农业高新技术的大面积推广，减少化肥投入、农药喷洒、秸秆焚烧等传统作业方式对生态环境的污染，促进农产品质量的全面提升，保证消费安全。此外，通过建设大规模连片的农田，利用GPS(全球定位系统)摄像等技术手段，可以有效提高耕地保护的真实性、准确性和可控性。

1.1.2建设用地资源集聚

通过城乡建设用地增减挂钩等途径，把农村散乱、粗放、低效的建设用地，如撤并的村落、搬迁的学校、废弃的道路、淘汰的砖窑、破产的乡镇企业等，复垦或调整置换成建设用地。按照建新拆旧、集中集约的要求，把农民整村转移到中心镇以上，建成公寓式住宅，可以节约70%以上的建设用地。假设每年搬迁1个村，以每村3000～5000人测算，平均能够挂钩置换出700～800亩的用地指标。这相当于一个县1～2年的指令性建设用地计划总量。此举不仅可以缓解土地利用计划紧张的状况，切实减少基层违法违规用地行为的发生，也有利于提高土地利用效率，促进工业化、城镇化的进程。

1.1.3劳动力资源集聚

通过实施“万顷良田建设工程”，将村庄向中心镇以上集中，可以带动大批农村人口向乡镇以上转移和集居，实现劳动力供需贴近，帮助农民就地就近就业，稳定有序地达成非农化转型，既丰富并扩大本地劳动力资源优势，加快工业化、城镇化进程，又在一定程度上缓解由于农村劳动力跨区域流动引发的住房、医疗、上学等社会问题，减轻各级政府的负担。工程实施后，通过引入企业化生产经营方式和城镇化聚居模式，延伸加工产业、流通运营业和市场服务业，可以产生大量就业机会，劳动力资源的价值能够得以实现。

1.1.4市场需求与公共服务资源的集聚

实施“万顷良田建设工程”，引导项目区内农民到中心镇以上居住，不仅可以将分散的需求集中呈现，形成新兴市场(如家电市场、家装市场等)，而且可以进一步挖掘和激发潜在的消费需求，并放大集聚需求的乘数效应，促进服务业的繁荣兴盛。在公共服务资源方面，通过土地整治，改变陈旧落后生产方式遗留的散居村落模式，把人口集中到中心城镇以上居住，可以实现自来水、电力、通讯、电视等公共服务资源的有效集聚，能够拉动城镇相关产业发展，加快城镇化建设进程，实现真正意义上的城乡一体化发展。

1.2统筹发展

1.2.1集中有效性投入

在我国广大农村地区，农民分散居住、资源分散经营，束缚了生产力的进一步发展。需要改变当前对农村“撒网式”公共投入和财政补贴状况，减少条线部门对村级的硬件投入的过度要求，引导和促进人、财、物更多地向中心镇有效集聚。帮扶农村不仅要“授人以鱼”，更需要“授人以渔”。“授鱼”应限于特困群体的生计支撑，“授渔”是惠及“三农”全体的市场功能，即集中建设中心镇市场公用设施，改善集中居住区公共服务，为农产品流通提供顺畅的通道，为转移农民就业、创业提供良好的平台。

1.2.2减少过程性浪费

在新农村建设中，许多地方大力推行简单“新村建设”，只是将分散居住的村民组织集居，这并不能改变劳动力和生产资料的失配状态，而且还不可避免地带来短期重复拆建行为，无疑会产生“过程性浪费”。实施“万顷良田建设工程”，直接将工程区农民转移到中心镇以上，省略了“小村变大村”环节，可以避免或减少新农村建设中的“过程性浪费”。

1.2.3保护农民利益

实施“万顷良田建设工程”，关系到群众的切实利益和长远利益，必须妥善解决好项目区农民的土地补偿、社会保障等问题。在拆迁补偿方面，要坚持充分补偿的原则，合理审慎处置农民个人和农村集体资产;在生活保障方面，提倡给予“让渡”承包地的农民以充分的城市保障，确保他们实际生活水平有所提升。支持地方政府探索农民土地承包经营权置换城镇社会保障、宅基地使用权置换城镇住房的“双置换”改革，加快实现农民身份向市民的身份转换。

1.2.4有序协调推进

“万顷良田建设工程”是一项系统性、长期性、渐进性工程，必须统筹协调，有计划、有步骤地施行。要坚持科学规划，有序推进。可以选择经济基础相对较好，第二、第三产业相对发达，建设用地需求相对较大的地区先行试验;赞许在本地区最为贫困，改善要求最为迫切的村庄进行试点，但都要统一规划设计，有计划地实施搬迁和整理。要坚持政府主导，部门协同。即不能仅凭国土资源部门一己之力推行，必须由县、市政府主导，国土资源、财政、农业、建设、水利、劳动保障等相关部门协同作战、共同实施。要坚持统筹城乡，以农为先。工程将“建城”与“建田”结合起来，以建成大面积连片高标准农田为起点和重点，把城郊的土地和远郊的土地联动运作，将城郊的土地用以安置居住，将远郊的土地建设成万顷良田，并划入永久性基本农田保护区。

2“万顷良田建设工程”的土地利用综合效益评价原则

2.1科学性原则

由于土地利用是一个多层次、多目标的体系，土地利用的综合效益应该是经济系统、资源系统、环境系统和社会系统等方面利益的均衡反映。因此，指标体系的设计既要体现整体性，又要兼具层次性，是一个按隶属关系和层次原则组成的有序集合。

2.2可比性原则

土地利用综合效益评价是对评价区域土地利用的经济、生态、社会效益进行科学的评价。考虑到各个地区的自然、生态、经济和社会条件不同，土地利用综合效益也有差异，评价指标体系的构建、因素指标的量化，应在各评价区域中具有普遍性、代表性，体现同质可比性;评价方法的选择也应具有科学性，使评价结果在评价对象中具有可比性。

2.3公平性原则

土地利用综合效益评价应立足于总结经验、发现问题，有利于鼓励先进、鞭策后进，因此，此项工作的开展力求体现公平与效率、客观与公正。

2.4现势性原则

土地利用综合效益评价应与评价区域的土地利用情况和社会经济发展实际相结合，因时、因地制宜。评价指标体系的构建与指标测算应有时点数据作保证，使评价更具有可操作性。

3“万顷良田建设工程”的土地利用综合效益评价指标体系构建

构建一套科学合理、简便实用的土地利用综合效益评价指标体系，是“万顷良田建设工程”土地利用综合效益评价工作成败的关键。因此，需要进行深入的调查研究与充分的论证。一般而言，土地利用综合效益评价应着重体现以下几个方面:

(1)土地利用的经济效益，是指通过“万顷良田建设工程”产生的经济效益，用农地资源集聚经济效益、建设用地集聚经济效益、劳动力集聚经济效益、公共服务集聚经济效益表示。

(2)土地利用的生态效益，是指实施“万顷良田建设工程”后土地利用生态环境效益的改善，通过生态环境的建设，农村垃圾排放的减少，农业污染物质使用的减少及农村景观价值的提升来体现。

(3)土地利用的社会效益，是指通过“万顷良田建设工程”产生的社会效益，包括农民公众参与、农民权益保护、农民社会保障、农民民主管理意识方面。

基于以上分析，构建了“万顷良田建设工程”的土地利用综合效益评价指标体系(表1)。

表1 “万顷良田建设工程”的土地利用综合效益评价指标体系

4“万顷良田建设工程”的土地利用综合效益评价指标测算

4.1经济效益指标测算

“万顷良田建设工程”的土地利用的经济效益指标，包括农地资源集聚经济效益、建设用地集聚经济效益、劳动力集聚经济效益、公共服务集聚经济效益4个方面。

4.1.1农用地资源集聚经济效益

农用地资源集聚经济效益，是在“万顷良田建设工程”中，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积和提高耕地质量所体现出来的经济效益。农用地资源集聚经济效益主要通过农业产出的增量来测算。测算公式如下:

城乡统筹发展路径创新探索——“万顷良田建设工程”理念与实践

式中:A₁———农用地资源集聚经济效益;

O₂———“万顷良田建设工程”实施后的农业产值;

O₁———“万顷良田建设工程”实施前的农业产值;

I———“万顷良田建设工程”的投入。

4.1.2建设用地集聚经济效益

建设用地集聚经济效益，是在“万顷良田建设工程”中，将农村居民迁移到城镇，对农村居民点、破产倒闭的乡镇企业用地等进行整理、复垦，节约集约利用建设用地，实施城乡建设用地增减挂钩所体现出来的经济效益。建设用地集聚经济效益可以通过“万顷良田建设工程”实施后增加的建设用地指标的经济价值来评估。测算公式如下:

城乡统筹发展路径创新探索——“万顷良田建设工程”理念与实践

式中:A₂———建设用地集聚经济效益;

CL₂———“万顷良田建设工程”实施后的建设用地面积;

CL₁———“万顷良田建设工程”实施前的建设用地面积;

P———“万顷良田建设工程”实施区域建设用地单位价格(建设用地用途按实际用途测算);

I———“万顷良田建设工程”的投入。

4.1.3劳动力集聚经济效益

劳动力集聚经济效益，是在“万顷良田建设工程”中，通过引入规模化、企业化生产经营方式，提高劳动力资源价值所体现出来的经济效益。劳动力集聚经济效益可以通过“万顷良田建设工程”实施后就地就近就业劳动力资源的价值来测算。测算公式如下:

城乡统筹发展路径创新探索——“万顷良田建设工程”理念与实践

式中:A₃———劳动力集聚经济效益;

L₁———“万顷良田建设工程”实施前的农村劳动力本地转移数量;

L₂———“万顷良田建设工程”实施后的农村劳动力本地转移数量;

W———“万顷良田建设工程”实施区域劳动力平均年工资水平;

I———“万顷良田建设工程”的投入。

4.1.4公共服务集聚经济效益

公共服务集聚经济效益，是在“万顷良田建设工程”中，通过土地整治，改变陈旧、落后的生产方式下遗留下来的散居村落模式，把人口集中到中心城镇以上居住，实现自来水、电力、通讯、电视等公共服务资源有效集聚所体现出来的经济效益。公共服务集聚经济效益可以通过“万顷良田建设工程”实施后公共服务投入的减少量来评估。测算公式如下:

城乡统筹发展路径创新探索——“万顷良田建设工程”理念与实践

式中:A₄———公共服务集聚经济效益;

PS₁———“万顷良田建设工程”实施前的公共服务投入;

PS₂———“万顷良田建设工程”实施后的公共服务投入;

I———“万顷良田建设工程”的投入。

4.2生态效益指标测算

“万顷良田建设工程”的土地利用生态效益指标，包括农村生态环境的建设、农村垃圾排放的减少、农业污染物质使用的减少及农村景观价值的提升4个方面。

4.2.1农村生态环境的建设

农村生态环境的建设，是指在“万顷良田建设工程”中，通过土地复垦、整治、植树造林等方式，增加绿色植被面积，改善农村生态环境。农村生态环境的建设的生态效益主要通过绿色植被面积的增量来测算。测算公式如下:

城乡统筹发展路径创新探索——“万顷良田建设工程”理念与实践

式中:B₁———农村生态环境的建设的生态效益;

G₁———“万顷良田建设工程”实施前的绿色植被面积;

G₂———“万顷良田建设工程”实施后的绿色植被面积;

F₁———“万顷良田建设工程”实施区域建设绿色植被面积的单位成本;

I———“万顷良田建设工程”的投入。

4.2.2农村垃圾排放的减少

农村垃圾排放的减少是指在“万顷良田建设工程”中，通过改变原有的农民分散居住和资源分散经营，提高农民保护生态环境的意识，使得农村垃圾排放的数量减少，从而达到节省垃圾处理费用、保护农村生态环境的目的。农村垃圾排放的减少的生态效益可以通过“万顷良田建设工程”实施后农村垃圾排放减少量的经济价值来评估。测算公式如下:

城乡统筹发展路径创新探索——“万顷良田建设工程”理念与实践

式中:A₂———农村垃圾排放的减少的生态效益;

Ｒ₁———“万顷良田建设工程”实施前的农村垃圾排放量;

Ｒ₂———“万顷良田建设工程”实施后的农村垃圾排放量;

F₂———“万顷良田建设工程”实施区域农村垃圾的单位处理费用;

I———“万顷良田建设工程”的投入。

4.2.3农业污染物质使用的减少

农业污染物质使用的减少，是指在“万顷良田建设工程”中，通过土地整治，提高农地规模化经营水平，促进新品种、新技术的大面积推广，减少化肥投入、农药喷洒、塑料薄膜使用、秸秆焚烧等传统作业方式对生态环境的污染。农业污染物质使用的减少的生态效益可以通过“万顷良田建设工程”实施后农业污染物质使用量减少的价值来测算。测算公式如下:

城乡统筹发展路径创新探索——“万顷良田建设工程”理念与实践

式中:A₃———农业污染物质使用的减少的经济效益;

AP₁———“万顷良田建设工程”实施前的农业污染物质使用量;

AP₂———“万顷良田建设工程”实施后的农业污染物质使用量;

F₃———“万顷良田建设工程”实施区域农业污染物质单位使用量的污染处理费用;

I———“万顷良田建设工程”的投入。

4.2.4农村景观价值的提升

农村景观价值的提升，是指在“万顷良田建设工程”中，通过合理规划、土地整理、复垦、绿化建设、发展生态农业、休闲观光农业等，对田、水、路、林、村进行综合整治，提升农村整体景观，改善乡村环境面貌。农村景观价值的提升的生态效益可以通过“万顷良田建设工程”实施后农村景观价值的改善来评估。测算公式如下:

城乡统筹发展路径创新探索——“万顷良田建设工程”理念与实践

式中:B₄———农村景观价值的提升的生态效益;

LV₁———“万顷良田建设工程”实施前的农村景观价值;

LV₂———“万顷良田建设工程”实施后的农村景观价值;

I———“万顷良田建设工程”的投入。

4.3社会效益指标测算

“万顷良田建设工程”的土地利用社会效益包括农民公众参与、农民权益保护、农民社会保障、农民民主管理意识4个方面。其中，农民社会保障主要包括基本生活、居住、就业、入学、医疗、养老等方面。评估的方法是通过对“万顷良田建设工程”实施区域的农民进行意愿调查，测算他们在这几个方面的收益增量，再除以该区域“万顷良田建设工程”的投入量。具体测算公式如下:

城乡统筹发展路径创新探索——“万顷良田建设工程”理念与实践

式中:C———社会效益;

ΔPA———“万顷良田建设工程”实施后农民公众参与程度提高带来的收益增量;

ΔＲP———“万顷良田建设工程”实施后农民权益保护改善带来的收益增量;

ΔSS———“万顷良田建设工程”实施后农民社会保障状况改善带来的收益增量;

ΔDM———“万顷良田建设工程”实施后农民民主管理意识提高带来的收益增量;

I———“万顷良田建设工程”的投入。

5结语

实施“万顷良田建设工程”，有利于解决耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局零乱、户均占地过大、保障水平较低等问题，是促进农业由分散经营向规模经营转变、由传统农业向现代农业转变的具体举措;是破解保护资源、保障发展的难题，实现土地资源集约高效利用的有力手段;是落实科学发展观，打破城乡二元结构，促进城乡统筹协调发展，提高城镇化水平，构建和谐社会的有效途径。为了科学、客观评价“万顷良田建设工程”的土地利用综合效益，构建一套科学合理、简便实用的土地利用综合效益评价指标体系十分关键。本文从经济效益、生态效益和社会效益三大评价因素，农地资源集聚经济效益、建设用地集聚经济效益等12个评价因子方面构建了评价指标体系，还需要接受实践的检验。此外，在实际评估时，社会效益的定量测算还会面临较多的困难，因为一些指标的测算还缺乏成熟的量化方法，这也是今后研究需要进一步解决的问题。