0引言
我国改革开放后，在农村建立了以土地家庭联产承包责任制为基础，统分结合、双层经营的经济体制。这一体制突破了单一集体所有制的羁绊，摒弃了分配上的平均主义，摆脱了计划经济的束缚，实行以公有制为主体、多种所有制成分并存发展，按劳分配为主和按生产要素分配为辅的农村经济新格局。这一改革极大地调动了农民的生产热情和发展经济的积极性，对于解决当时中国农业、农村和农民经济面临的困境起到了重要的历史作用。然而，随着我国经济全球化进程的不断加快，目前农村以家庭为单位，分散的、小规模的承包经营方式，已不适应现代农业生产和经营的需要，宝贵的土地和人力资源难以得到合理高效的配置，公共服务难以满足全面实现小康社会的要求。在此大背景下，江苏省国土资源厅提出了实施“万顷良田建设工程”的新思路，这一创新理念为改革农村集体土地使用制度、统筹城乡发展开拓了一条探索之路。
1“万顷良田建设工程”的技术体系
“万顷良田建设工程”涉及对象的背景和基本情况有一定差异，因此，初始阶段的技术体系也应较为宏观宽泛，随着该项工程的普及深入，逐步补充、细化、完善。现阶段的技术体系主要包括4项内容。
1.1工程标准体系
在认真调研、反复论证的基础上，以新修编的土地利用总体规划为基础，科学编制“万顷良田建设工程”土地整理规划和集中居住区规划。在编制此项规划中要正确协调好与其他专项规划的关系，不可顾此失彼，更不可与土地利用总体规划相悖。应结合当地实际，合理确定项目工程区和分片工程区，工程区尽量集中集聚，原则上以县(区)为单位，应具备总面积1000公顷以上、分片面积300公顷以上的农地整理规模。工程区内不得安排安置用地，不得与其他土地开发整理项目重复。同时，应科学编制拆迁补偿和迁建方案、农业人口安置方案、城乡建设用地增减平衡方案、资金预算和筹措方案、土地承包经营权流转方案等相关规划方案。
1.2工程管理体系
建立以各级政府为主导，各有关部门协同配合的管理体系。建设工程由县(区)政府统一组织，相关部门协同配合，共同推进，采取市场化等多种方式进行运作。应成立以政府主要负责人为组长，规划、国土资源、农村工作、财政、建设、交通、水利、农业、林业、劳动和社会保障、公安、民政、监察、审计、信访等部门主要负责人为成员的领导小组，根据实际工作需要明确相关部门的责任，共同推进“万顷良田建设工程”。项目区涉及的镇政府也应成立相应的领导小组，负责解决上级交办和实施过程中的具体问题。当地国土资源部门及工程区所在镇负责对相关资料的收集与分析，并会同其他相关部门拿出工程项目的实施预案;规划、建设等部门负责工程区内村民的拆迁、安置房建设及质量监管等工作，并对项目中的村镇规划进行可行性论证;劳动和社会保障、民政、财政等部门负责拆迁农户的基本生活保障工作，确保被拆迁农户的生活水平不降低、经济利益不受损;财政、审计等部门负责工程区内专项资金的预算、管理、拨付和审计监督，严格实行专项资金的专款专用;镇和农村工作等部门负责工程区土地依法依规流转，探索建立土地流转平台。
1.3工程资金体系
(1)资金来源。建设工程所需的专项资金，由项目所在的县(区)政府负责筹集。工程的资金来源主要有:耕地占用税、新增建设用地有偿使用费的县(区)分成部分;耕地开垦费;土地使用权出让金净收益的15%，即用于农业投入的部分;国家和省投资的土地整理项目资金;农业重点开发资金;水利、交通、农业、文化、卫生、供电、供水、环境保护等部门对农村相关投入的资金;集体建设用地使用权流转收益中，集体经济组织收入的部分;城乡建设用地增减挂钩获得的相应资金;集中安置区内经营性用地的出让金;县(区)、镇财政的配套资金。此外，还可以探索吸纳社会资金，实行市场化的方式运作。
(2)资金运作。首先，由省、市财政主管部门制定统一的会计核算科目，建设工程所在县(区)成立临时性会计机构，配备业务水平较高的专职财会人员，具体负责建设工程的财务管理事宜，以避免成本费用计算不准、项目资金流动不畅，以及资金运作监督不到位等问题。其次，建立“万顷良田建设工程”项目资金预算管理和招投标制度。“万顷良田建设工程”是一项综合性工作，涉及土地平整、农户拆迁、农田水利、田间道路、林网建设、土地流转等诸多事宜，为保证“万顷良田建设工程”项目资金的合理使用，必须对建设工程项目进行可行性研究与规划设计的审查，科学合理地编制建设工程项目资金预算。对属于招投标管理范围的建设工程项目，必须按照招投标管理办法要求确定施工单位，保证建设工程项目资金的合理使用，提高“万顷良田建设工程”项目资金的使用效能。再次，按照“专款专用”的原则，实行全成本核算。最后，由于“万顷良田建设工程”资金量大、工程期长，所以在项目结束时，须加强对项目资金的决算工作。应按照建设工程项目的批复，核对资金拨款情况，对追加预算要认真核查项目资金是否到账，及时与银行核对资金到账情况，做到“账账、账证、账款”三相符。同时，逐一检查项目的竣工验收情况，对未通过验收的工程项目应督促其按规定完成，对经上级同意变更的项目应按预算定额核定资金使用数，逐一汇总项目的成本费用支用数，决算出项目资金的支出数和项目资金的结余数。项目竣工结算后，应由项目主管部门指定专业审计机构组织全面审计，重点审计该项目预算执行情况，工程项目的完成情况，以及项目资金的结余情况，对因工程质量问题和不合理支出应按规定扣减工程款，确保项目“专款专用”，充分发挥建设工程资金的使用效率。
1.4工程质量保障体系
“万顷良田建设工程”是一项集社会效益、经济效益、生态效益为一体的长期性系统工程，因此必须注重工程质量，建立一套工程质量保障体系，其中至关重要的是把握工程设计、工程监理、工程验收和工程审计4个关键环节。
2“万顷良田建设工程”的意义
综上所述，笔者认为“万顷良田建设工程”的重要意义主要体现在5个方面。
2.1有利于探索农村土地使用制度改革，推动农村集体土地集约化经营
推行家庭联产承包责任制是我国农村土地制度的一次大改革，但不久便暴露了集体土地制度初步改革的局限性:①承包初期，统分结合的双层经营不完善，土地产权主体不明、关系不清;②按人口劳力平均分配承包地，造成耕地分得过碎和家庭经营规模过小，阻碍了劳动生产率和土地产出率的进一步提高;③因人口、劳动力的变动，承包地经常调整，经营权不稳定，造成地力下降;④随着农村劳动力进城务工，务农劳动力减少，而土地难以流动，造成耕地粗放经营。1964年后，虽然各地都进行过承包地小范围调整，并允许转包，耕地经营规模有所扩大，但依然没有改变土地经营规模分散、狭小的局面。
以李嘉图为代表的西方古典经济学家在论述“农业土地集约经营”的概念时，曾经提出:“在一定面积的土地上，集中投入较多的生产资料和活劳动，使用先进的技术和管理方法，以求在较小面积的土地上获得高效产量和收入，是一种农业土地集约经营的方式”，这个观点也得到了当今土地学术界很多学者的认同。2008年，党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出:“推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变。家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平”。“万顷良田建设工程”正是贯彻《决定》精神，适应农村土地使用制度改革需要提出的一项综合性举措，有利于推动农村集体土地集约化经营。
2.2有利于增加耕地面积，提高耕地质量，保障粮食生产安全
保护耕地的目的主要是保障粮食安全。尽管随着经济社会发展、科技进步及城市化进程的快速推进，耕地保护的目标发生拓展，但是，粮食安全仍然是耕地保护的重要目标之一。即便实现了60%的城镇化水平，也不可能吸收所有农村剩余劳动力，耕地仍然是农民的重要社会保障，因此保护耕地也是保障社会稳定的基础。近年来，随着耗竭性能源的加快消耗，生物性能源开发加快引起的农用地乃至耕地需求问题引起了国际社会的关注。总之，保护耕地是实现社会可持续发展的重要保障。通过实施“万顷良田建设工程”，有利于解决农地分散经营、生产方式落后、保障水平较低等一系列问题，从而达到整合耕地资源、增加耕地面积、提高耕地质量、保障粮食生产安全的目的。
2.3有利于落实党的“三农”政策，推进城乡一体化进程
农村土地制度改革的深化，在很大程度上取决于农村人口能不能够向城镇第二、第三产业转移，并且稳定就业，转变为城镇产业工人。《决定》指出:“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除二元化结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。因此，落实党的“三农”政策的最佳途径，就是加快缩小甚至剥离土地的社会保障功能，推进城乡一体化进程。而实现这个目标的前提是，必须实现城乡基本公共服务功能的均等化。现阶段我国虽然经济发展和城市化进程很快，但还远未能解决众多农民的市民化问题，也不可能在短期内解决全民的失业、养老、住房保障等问题。因此，土地特别是耕地仍是农村社会稳定的“基石”。应通过第二、第三产业的发展，以及反哺农业的政策和措施，循序渐进地推动城乡一体化和城镇化进程，使农民自愿、平稳地过渡到城镇，实现又好又快、和谐发展的目的。
2.4有利于缓解城市供地紧缺，保障经济发展，推进我国城市化进程
中国正处在经济高速增长、城市化和工业化高涨的时期，必须保障建设用地的需求，一定数量耕地非农化的趋势不可避免，即我们面临着既要保证“吃饭”又要保障“建设”的两难局面。现实迫使我们谋求一条“随着科技进步和土地投入的增加，保证粮食安全的耕地需求不断减少;同时随着城市化、工业化和产业结构的高级化，耕地非农化也将趋于止步，保证粮食安全的耕地趋于稳定”的道路。“万顷良田建设工程”正是顺应形势发展的需要，探索“既能缓解城市供地紧张，又能保证粮食安全”的双赢之路的重要举措。通过这一工程盘活农村存量建设用地，破解用地难题，使一些农副产品加工项目和全民创业项目就地落户，方便农民就近就业，缓解城市供地紧缺的压力。
2.5有利于提高卫片遥感监控效能，强化国土资源监察力度
由于“万顷良田建设工程”是通过对田、水、路、林、村进行综合整治，将农村居民迁移到城镇或集中居住区等办法建成大面积、连片的高标准农田，实现农地集中、居民集聚的系统工程，所以更加有利于提高用现代化手段———卫星遥感影像进行监控的效能，从而强化国土资源监察力度。