0引言
为进一步贯彻落实科学发展观，促进城乡统筹和社会主义新农村建设，实现保护资源和保障发展的双赢，强化节约集约用地，优化土地利用结构，推进规模化、现代化农业的发展，江苏省国土资源厅开展了“万顷良田建设工程”。该工程主要由土地整理、拆迁补偿与农村居民点迁建、城乡建设用地占补平衡、农业人口安置、土地权属调整等子项目组成。
土地权属调整是“万顷良田建设工程”中的重要内容，对于促进工程建设顺利进行，实现土地利用的集约化和机械化，明晰土地产权，减少土地权属争议，维护农村社会稳定，促进农村经济可持续发展具有重要的现实意义(许明、刘友兆，2008)。然而，工程建设中权属调整的理论准备和实践经验都较为缺乏，权属调整工作一直比较滞后。目前专家学者对权属调整的研究仍然处于起步阶段，许多问题在理论上还没有解决(连子康，2007;胡昱东、吴次芳，2009)。为此，需要进一步探索权属调整的相关内容，为实现权属的有效调整提供一定的参考依据。
1土地权属调整的内涵
一般来说，产权是以财产为客体的各种权利的总和，也可以说是财产权利的总称(叶艳妹，2002)。土地产权是以土地所有权为基础、土地使用权为核心的关于土地的一切的权利的总和，是由各种权利组成的权利束，包括土地所有权、土地占有权、土地使用权、土地收益权、土地处分权等。土地的各项产权可以分别属于不同主体，由不同主体行使。土地权属就是指各种土地权利(所有权、使用权及其他权利)的归属;权属调整是指产权客体在各产权主体之间变更流动的过程(陈利根，2002;叶艳妹，2002)。
“万顷良田建设工程”中权属调整是指在万顷良田建设过程中，由于规划设计以及地块归并、集中的需要，而造成的对产权客体的调整(即地块权属的调整)。“万顷良田建设工程”中权属调整的实质是各土地权利人利用工程建设前在工程区土地上所拥有的权利，通过工程建设参与者公认的权属调整转换机制，按照工程建设参与者公认的原则和标准，合法地换回工程建设后土地上的相应权利的过程。
2土地权属调整内容
2.1“万顷良田建设工程”概述
江苏省开展的“万顷良田建设工程”是指依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的要求，以土地开发整理项目为载体，以实施城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量;将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地;建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程(江苏省国土资源厅，2008)。
“万顷良田建设工程”以“有效集聚潜在资源、有序统筹城乡发展”为核心内容，实现耕地资源、建设用地资源、劳动力资源、市场需求与公共服务资源的有效集聚。通过“万顷良田建设工程”，可以建成“田成方，路成网，渠相通，林成行”的、适应现代化机械作业的优质高标准农田，不断推进农业经营规模化、农业生产现代化，进而达到优化用地结构、节约集约利用土地的目的(王丹、张军，2009)。
根据江苏省国土资源厅《关于印发〈江苏省“万顷良田建设工程”试点方案〉的通知》(国土资发〔2008〕290号)，“万顷良田建设工程”应具备的条件:①工程区(土地开发整理区)以县(市、区)为单位，应具有总面积1000公顷以上、分片面积300公顷以上的农用地整理规模，工程区范围内不得安排安置用地;②地方政府积极组织，具有与工程建设相适应的政府财力或社会化资金配套能力;③征得工程区内集体经济组织成员同意;④符合土地利用总体规划和城镇规划;⑤工程区内无土地权属矛盾。
2.2权属调整类型
土地权属调整的范围为整个工程区内的土地，调整的类型包括3个方面:①土地所有权调整;②土地使用权的调整;③土地承包经营权的调整。
2.2.1土地所有权调整
土地所有权是土地所有制在法律上的体现，是土地所有者依法对土地实行占有、使用、收益和处分的权利(陈利根，2002)。土地所有权调整包括国有土地与集体土地之间的所有权调整和集体土地所有权之间的调整两大类(许明、刘友兆，2008)。集体土地与国有土地之间的所有权调整主要是“万顷良田建设工程”中国有农场与农村集体土地之间边界不规则的地方，为使工程建设后田块连片、规则，有利于机械化耕作而进行的所有权调整。一般来说，这种类型很少。
集体土地与集体土地之间所有权调整类型主要有两种:①工程建设跨越村界或村民小组界线时，在村界或村民小组界线两侧所进行的土地所有权调整;②对工程区内村与村之间的“飞地”所进行的土地所有权调整。一般以第一种类型为主、第二种为辅。
2.2.2土地使用权调整
土地使用权是指土地使用者依照法律、文件、合同的规定在法律允许的范围内，对国家或集体所有的土地，享有占有、使用、收益、处分的权利(陈利根，2002)。工程区内土地使用权的调整主要为集体土地使用权的调整，主要包括宅基地使用权的调整、园地和林地使用权的调整、新增耕地使用权的调整。
2.2.3土地承包经营权调整
农村土地承包经营权是指农村集体组织成员及其他民事主体对国家或者集体所有的土地，依照合同的规定对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利。它是我国农村土地制度中的特有概念，我国物权法将土地承包经营权明确为一种用益物权。
对于土地承包经营权调整而言，在田块归并、农田水利规划、道路建设等建设过程中，农民承包土地之间边界不规则处，必须进行调整以能适应现代农业发展的要求。
2.3权属调整方式
2.3.1土地所有权调整
为使工程建设后的田块连片规则，便于耕作和管理，在原集体所有土地与国有土地之间不规则边界处，应该结合规划的要求，按照等面积或等价值原则，经双方协商后进行土地所有权调整。
工程建设中，村行政边界或村民小组权属边界的两侧需要调整的，应该按照等面积或等价值原则进行调整:如果土地生产条件相当，可采用等面积的简便方法进行调整;如果土地生产条件差异较大，应对调整前后土地价值进行评价，按等价值原则调整土地所有权。相邻村之间的“飞地”，应该根据等价原则，经过双方协商进行调整;对于不相邻村之间的“飞地”，应按等价值原则通过各自相邻的村依次调整(李敏等，2004)。
2.3.2土地使用权调整
工程建设前，要进行土地权属的调查核实，统一确权登记。土地权属现状调查完成后，土地管理部门应就现有土地状况进行综合评价，作为工程建设后制定土地权属调整方案的依据。工程建设后，土地使用权的确定可以按登记的内容进行划分。
对工程区内宅基地使用权的调整，在工程实施前进行公告，村委会与搬迁农户签订协议，搬迁让房后集体经济组织收回原土地使用权。在对宅基地进行复垦整理后，新增农用地并入周边的农田中，由集体经济组织统一使用，进行规模经营，收益为集体经济组织所有。
工程区内的园地和林地所有权均属于村集体，使用权承包到个人所有，工程实施前与使用权利人签订协议，对树木进行赔偿。工程实施后，使用权归还村集体经济组织，为了推进农业集约化经营，对园地、林地进行复垦，复垦后作为耕地使用，由集体经济组织统一使用，进行规模经营，收益为集体经济组织所有。
新增耕地按照工程建设前各权属单位土地面积占项目区总面积的比例求出系数，再乘以工程建设后新增耕地面积及整理面积之和，确定工程建设后各单位权属面积，分给各权属单位(叶艳妹，2002)。若新增耕地主要通过其他农用地整理、未利用地开发几个途径而得，则土地由集体经济组织统一使用，进行规模经营，收益为集体经济组织所有(连子康，2007)。
2.3.3土地承包经营权调整
项目区土地权属为村集体所有，承包经营权归村内农户所有。工程实施后根据建设前确认的土地权属现状，等量确定其承包经营权权益，不确定具体地块，农户以入股或出租土地承包经营权的形式实现土地规模经营。土地承包经营权调整方式主要有三种(连子康，2007;王瑗玲等，2008)，具体如下:
(1)等质等量调整。在经济欠发达、土地流转不太容易的地区，在稳定土地承包经营权的基础上，按工程建设前后土地数量、质量相当模式将建设后的土地重新分配、认定，并签署土地权属界限和土地承包经营权认可书。由于工程建设后地块面积变大，块数变少，可能出现同一地块几个农户共同经营的情况，可采取在地块中做一些象征性的区分标志来加以解决(叶艳妹，2002)。
(2)股份制调整。在经济较发达的地区，第二、第三产业发展较快，农民已部分转入第二、第三产业，并有相对稳定的非农业收入，工程建设完成后可按建设前评估地价或土地质量评估结果折股，按照“按股分红、统一经营”的方式自愿组建股份制土地经营组织，统一经营土地，持股人按股份获取收益。一般来说，土地股份制主要有两种形式:①土地股份合作社，土地承包权入股组成合作社从事大田作物规模经营;②农民专业合作社，土地承包权入股成为合作社形式之一，从事种养专业合作生产、按交易量分配合作剩余。农民的土地承包权股份化，使他对土地的承包由原来的实物形态转化为价值形态，实现了土地产权的交易，使农民有效分享土地增值收益。
(3)租赁调整。在经济发达地区，大部分农业劳动力已稳定地转入第二、第三产业，并获得可靠的经济收入的地区，可以按照农民自愿的原则，将分户承包的土地适度集中，由农村集体经济组织进行建设，并将工程建设后的土地通过协议或招标的方式租赁给种田大户，签订租赁合同，土地租赁费用于养老保险或分配给土地承包经营权的转让者。
3土地权属调整中易出现的问题
3.1权属调查登记不到位
工程建设中对土地权属调查登记重视不够，致使土地权属调整程序简单化。项目区大多进行土地所有权内、外业调查，但多限于行政村之间，较少进行村民小组间土地权属调查。进行土地权属调整时，所有权和使用权的调整直接在所有权主体之间或所有权主体与使用者之间进行;土地承包经营权的调整由集体经济组织与承包方或种田大户协商确定，缺乏政府的监督与引导。
关于土地登记，工程建设过程中对集体所有权重视不够，较少进行土地登记并颁发所有权证，导致较多的土地权属纠纷和矛盾;工程建设完成后国土资源管理部门根据土地分配结果进行权属调整，权属调整工作完成以后，没有及时进行土地权属变更登记并核发土地权属证书，对工程建设的成果缺少巩固。
3.2权属调整过程中农户参与不充分
虽然工程建设过程中权属调整与农民利益关系最为密切，是农民最关心的问题，但个别地方，在实际调整过程中农民参与却并不充分。“万顷良田建设工程”主要是政府行为，采用自上而下的运作模式，由地方国土资源管理部门根据区域情况，编写可行性研究报告、申请国家级或省级工程建设项目，项目通过审批后进入规划设计阶段。工程建设权属调整初步方案也主要由土地整理机构编制，农民只有到了权属调整的实施阶段才有可能真正参与。
3.3农用地价值评定工作不到位
土地权属调整的主要依据是土地价值，但工程建设过程中对农地价值的评估工作不到位，许多地方工程建设后只按照数量相当的标准重新分配。工程建设前，项目可行性分析只进行土地适宜性评价、不进行土地价值评定。工程建设后、权属调整开展前，村集体一般请农民代表商议、评价土地等级，但评价较为简单、粗糙，笼统地按作物产量分级或只考虑土壤质地、土层厚度等因素，而影响土地价值的到居民点距离、到道路的距离等重要因素考虑较少，导致评价结果不太合理。为了使农民都接受土地分配方案，往往采取抓阄的办法使不公平的分配表面公平化。
3.4农民权益缺失
农地流转的收益，必须归土地所有权人或者使用权人所有。然而，在承包经营权调整过程中，流转收益权部分缺失，农民不能得到农地的预期收益权。在农户自发流转中，对流转价格的市场定价较为随意，既没有统一手续，也没有统一标准，导致制定的农地价格大多偏离于农地的实际价值。在有集体推动的流转中，流转价格大部分由政府单方面制定，并以行政力量的干预来压低价格。在政府推动的流转中，在租金和租期问题上，很多是将租金与农民现在的种粮效益比较，认为能高于现在的粮价就是可行的，而对农民收入增长的预期空间及企业可能出现的支付危机估计不足，农户实际上丧失了农地的预期收益。
农民部分缺失流转选择权，在流转程序上颠倒了主仆关系。有些地方在采取“股份合作”流转的过程中，或多或少存在着一定的强迫性，有的是先有合作者，回头再做农民的工作，这样就否定了农户的市场经济主体地位。在农户自发流转中，农户可以自主选择流转对象，协商流转价格和支付方式、流转形式和年限，但在集体统一组织流转中，由于政府在农地流转中总是试图利用其行政权力去干预，不可避免地会出现搭便车和机会主义行为，强制流转的现象存在，农民还不能完全自主决定承包经营权是否流转、流转方式和流转价格。
4对策建议
4.1规范土地权属调查登记
工程建设过程中进行土地权属调整时，应严格其操作程序，使得实地与图件保持一致;同时重视土地权属调整方案的实施，并加强政府的监督与引导作用，协调好所有权、使用权和承包权的调整，使权属调整运作更加规范。加强土地登记，对集体土地所有权颁发所有权证，并在土地权属调整工作完成后，及时进行土地权属变更登记，保证工程建设前、建设后土地产权明晰，进而减少工程建设过程中土地权属纠纷。
4.2农民充分参与权属调整
工程建设中权属调整与农民利益关系最密切，农民应充分、全程参与，权属调整要充分尊重农民意愿。工程建设前应召开村民会议或村民代表大会，征求广大农民群众的意见，共同制定权属调整方案，并经2/3以上村民同意后，报上级主管部门审批，审批通过后在村内公开，接受群众监督，村委或村民小组与有关农户签订书面协议，最后具体实施权属调整。
4.3工程建设前后科学地进行农用地价值评定
借鉴先进国家经验进行多次农地价值评定，科学、细致地评定“万顷良田建设工程”前后的土地价值，为制定权属调整方案提供依据。多次评价均由相同的土地评价专家、当地干部群众组成评估小组，遵循相同的评价体系。评价因素的选取要全面合理，不仅要考虑土壤、地形、灌排水等自然要素，还要充分考虑位置、交通等社会经济条件。
4.4有效保障农民权益
通过建立合理的价格机制、规范的中介机制、有效的约束机制，构建基于农民权益保障的农地市场化流转机制。只有将农地流转建立在市场机制的基础上，农民才可能自主地根据市场情况作出扩大或缩小土地经营规模的决策，决定是否参与农地流转。在有效的公平竞争机制和供需机制的调节下，农户自主寻找转出方和转让方，合理进行农地流转，进而有效保障自己的权益。
此外，应进一步完善相关法律法规，对工程建设中权属调整的管理机构及其职能，权属调整的程序、原则和标准，权属调整的争议及其处理，权属调整的操作方法等各个主要环节做出详细的规定。