笔者大胆提出自己的想法--以设立国有资产信托体系为基础，重新梳理国家与国有独资企业之间的法律关系，并通过成文法的形式，确定国资委为国有资产信托法律关系中"信托财产增值收益受益人"主体之一的定位，从而确认国资委对国有独资企业上缴利润的合法收益权
加入WTO后，中国面临的最大挑战，其本质应为经济布局的调整、产业结构的优化及企业竞争力的提升问题。随着对商品经济认识的不断深入，政府多次改革国有企业，不断创新国有资产监管机制，以求提高国有经济的整体素质，使之与市场经济体制相融合。
实际上，大多数投资者更为看重的是，政府所出台的政策措施是否稳定透明，资本（资金）所处的市场环境是否规范有序，以及企业（公司）内部是否拥有科学合理的机制以保障所有者权益。这些要素对我国现行体制和机制而言，恰恰是国资改革行至今日亟待解决的问题，也是国资委合理实现国有资产监管运营权能之难点所在。
国资委若要合理实现其监管权能，必须立足于经济法律关系的层面和深度，对国资监管体制改革的各项举措实行再深化、再完善、再创新。笔者试将实现上述目标的具体操作总结为以下四个方面。
从"组建国有独资企业董事会"到"以委托关系确立国资委的股东会法定权能"
在传统的国有企业内部，由于所有者代表严重缺位，屡屡出现为追求内部人利益最大化而损害所有者权益的行为。即便企业效益较好，也并非因为遵循经济规律或市场法则，而是源于"一把手"经济这种非正常因素。
然而，面对这种普遍情况，国资委却陷入两难的境地：一方面，作为国有资产出资人代表当然不能对此坐视不管；另一方面，又苦于"政企分开"原则及"特殊政府机构"身份的限制，无法对企业的经营直接进行管理或调整。
国资委要解决矛盾、摆脱困境，必须完善国有独资企业的公司治理结构。具体而言就是，国资委依《公司法》等有关法律，组建国有独资企业董事会，并确定董事会构成和运作的基本原则；选派董事进入董事会，代表国资委行使参与重大决策、选择经营管理者等股东法定权利。组建国有独资企业董事会，不仅是推进现代企业制度建设的迫切需要，也是为合理实现国有资产监管权能，而将出资人代表的部分具体职权，让渡给其他权能行使主体（董事会），以确保国资委自身定性与站位（股东会）准确的途径之一。
实际操作中，应首先确立国资委履行出资人代表职责的实质是行使公司治理中股东会的法定权能，这是确保国资委在公司治理层面上定性清楚、站位准确的前提条件。其次，应充分利用《公司法》中规定的股东及股东会在公司章程的制定和修改等方面的权利，以制定或修改公司章程的法定方式，明确国资委与董事之间为法律上的委托代理关系（国资委放弃直接管理权，采取选派董事并与之签订合同或契约的方式，委托其代表自己行使出资人代表的部分职权）。同时，在公司章程中确定董事会构成和运作的基本原则，以及国资委和董事（委托人与代理人）双方各自的权利、义务、责任，并使之相统一。
"建立国有资本经营预算制度"深化为"以信托关系确认国资委的合法收益权"
依据《公司法》，公司股东依法享有资产收益权利，且"依照出资比例分取红利"。由此可见，股东因出资而享有收益权，是毋庸置疑的。难点在于，国资委要实现国有独资企业利润及国有股权红利的收益权，应该采取哪种方式才更合理合法？
笔者看来，最为合适的形式莫过于"以全国人大特别立法或由国务院颁布专门法规的形式，建立国有资本经营预算制度，明确国资委作为国有股权总股东代表，分取股权红利的合理性。同时，以信托关系为基础，确认国资委作为国有资产出资人代表，对国有独资企业利润的合法收益权"。
就此，笔者大胆提出自己的想法--以设立国有资产信托体系为基础，重新梳理国家与国有独资企业之间的法律关系，并通过成文法的形式，确定国资委为国有资产信托法律关系中"信托财产增值收益受益人"主体之一的定位，从而确认国资委对国有独资企业上缴利润的合法收益权。
本文所称国有资产信托，是指国家作为所有者，以订立信托合同的方式，将其所拥有的国有资产委托给国有独资企业经营管理；国有独资企业受让此国有资产，并允诺按所有者意愿，为所有者指定受益人的利益，以自己的名义对资产进行管理、经营、运作、处分的行为。可见，国有资产信托成立的前提，是信托行为及其法律关系的存在。因此，在国有资产信托法律关系中，国家的身份由所有者变为委托人（信托方），国有资产转变为信托财产；与之相对应，国有独资企业的身份由经营者转变为受托人，并由此取得国有资产的法人财产权。
国有资产信托合同中，委托人（国家）须明示以下内容：1.设立国有资产信托的目的，在于使国有资产管理和运用达到效益最大化的目标。2.全国人大作为国家所有者的主体代表（因其"代议机构"之特性，无法有效行使委托人的具体权能），授权国务院代其行使委托人对受托人（是否忠实履行信托合同各项规定）的监管权能。3.国有独资企业因管理和运用国有资产所获取的利润（信托财产增值收益），应按一定比例（由信托合同订立双方事先约定）预先提留，交付财政部、国资委和社保基金即三个法定的信托财产增值收益受益人。4.财政部所收国有资产收益资本金，编入政府公共预算，只限用于社会公共事务支出；社保基金所收国有资产收益资本金，编入社会保障预算，只限用于社会保障事业及福利事业支出；国资委所收国有资产收益资本金，编入国有资本经营预算，限用于国企改制重组成本、补充企业资本金、发放国资委选派进入公司（企业）内部的董事与监事之酬劳、企业技术自主创新及国资监管制度创新之科研费用、合理有效运营国有资本的必要成本或投资等支出。5.国有资产收益在依法缴税和交付指定的受益人之后，剩余部分可作为国有独资企业对国有资产管理和运用的佣金（信托报酬），由企业自行留用及支配。6.信托合同履行期满后，国有资产（信托财产）的所有权归属于国家即信托财产最终所有权受益人，国家依具体情况判断并决定是否与国有独资企业继续签订新的国有资产信托合同。
从"创建持股型资产经营公司" 深化为"以授权关系明确国资委调整经济布局的权能"
在国资委代表国家所履行的出资人职责中，还有一项极为重要的权能，即"从战略上调整国有经济布局和结构"。现阶段，已经明确了"从战略上调整国有经济布局和结构"，就是要创建并完善国有资本"有进有退、合理流动"的机制这一问题。
1.国有经济"进""退"方向及其法律要因。
要确定国有经济"进"往何处、"退" 往何处，必须先对国有资产进行分类，将国有资产区分为以下两种类型--"为实现公共利益而存在的不可交易的物"和"在经济活动或商业活动使用中的可以交易的物"。对前一类财产，国资委只是以政府特设机构的身份，履行监督管理的职责；而对于后一种类型的财产，国资委作为政府以行政授权方式予以确认的国有资产出资人代表，理应享有各种民事法律规定的属于所有者的各项权利，并行使与所有者权利相对应的职能。
通过上述法理解析可知，国有经济（国有资本）"必进"的行业领域有：涉及国家安全的行业，自然垄断行业，提供重要公共产品和服务的行业，重要资源行业。此外，还有一些领域，虽不属于前面所说"为实现公共利益而存在的不可交易的物"，但因其具有重要的战略意义或某种特殊的价值，也应归于"必进"的范围之内。具体而言，主要为基础设施产业和高新技术产业中，具有明显支柱性、优势性或骨干性的国有独资企业中的国有资产，以及国有独资公司、国有控股公司、国有参股公司中的国有股权。
与"必进"相对，国有经济（国有资本）"必退"的行业领域，应为市场机制已经完全成熟并能充分发挥其调节作用的行业，以及国有经济在资产总量、技术优势、灵活程度等方面已经明显不具竞争力的行业。对于此类行业中的企业，国资委应依照《公司法》，将其改建或改组为完全意义上的公司。国资委所持有的公司国有股份或出资权利，应根据资产评估的结果，依法定程序，转让给自然人或国有企业以外的其他法人，从而达到资金回收，吸收多方主体投资，实现股权多元化的目的。然而，这样做并不意味国家所有者完全放弃监控权，具体实践中，可借鉴英国"黄金股"的经验，以法律形式赋予国资委在这类企业重大事宜方面拥有"一票否决"权力。
至于那些既不在"必进"之列，也非"必退"之类的行业或企业，国有经济进退之抉择，应完全顺应经济规律或市场法则，以实现股东权益最大化原则作为判断标准和最终目的。
2.创建持股型国有资产经营公司，实现国有资本合理流动。
国资委陷入尴尬处境原因之一，就是身为特殊政府机构，存在"行政上被授权"和"所授权能需按市场经济原则实施行使"的矛盾。公司治理结构方面，国资委可以通过"组建董事会，并向其让渡出资人代表部分职权"的方法，来摆脱自身的尴尬境地。那么，市场机制前提下，国资委显然不能直接充当资产运营实施主体的角色。同组建董事会的道理一样，国资委应将国有资产管理运营的部分职权（具体实施权能），让渡给其他权能行使主体（国有资产经营公司）。
那么，国资委采取哪种方式创建国有资产经营公司才最为合理。
简要地说，国资委应依"先投资，后授权"的次序，完成持股型国有资产经营公司创建和运行的"两步走"。1．国资委取得国有资产合法收益权之后，在国有资本经营预算支出中，划拨一定数额的资金，作为股东出资的资本金，以法人主体投资的形式，创建国有资产经营公司。国资委因出资而成为国有资产经营公司的股东，并享有《公司法》规定的股东（所有者）权益。2．依资产管理（或处分）目标的不同，从"不退求进"和"可进可退"两类行业（或企业）中选择适合的资产，以所有者权能行使主体的身份，将其管理和运营上述企业国有资产的具体实施权能，授予给国有资产经营公司来行使；国有资产经营公司经国资委授权，成为国资委在国有企业（或公司）中持有的出资权利或股权的全权代表，以自己的名义对上述资产实施管理运营的职能，并由自己对外承担其行为活动可能带来的法律责任。
由此，国资委通过授权法律关系，将其"国有资产管理运营的具体实施权能"合理让渡给国有资产经营公司。授权是权力下放的过程，其难点是既要给予被授权方充分的空间，以发挥其积极性和创造性，又需要用一种合理的形式，实现对被授权方行为的有效监管，以规避因代理成本而出现所有者利益受损的情况。
从"构建特殊型资产经营公司"深化为"以托管关系确定国资委优化产业结构的权能"
优化产业结构，主要是指推动产业结构向合理化、高级化发展，并实现产业结构与资源供给结构、技术结构、需求结构等关联要素相适应。优化产业结构，有利于发挥产业效应功能，保持和提高经济增长率。
产业结构的优化不是某一企业或某一行业可以为之的事情，需要由政府出面，通过有关产业政策的调整，影响产业结构的相关因素，实现资源优化配置与再配置。从现实情况来看，我国国有资本分布几乎遍及所有工业门类，国有经济占国民经济比重居高不下，因此，国有经济中的产业结构优化，直接影响产业整体结构协调合理，以及经济持续快速增长的最终目标。国资委作为国有资产出资人代表，自然要责无旁贷地挑起"优化国有经济产业结构"这个重担。笔者认为，国资委要实现国有经济中产业结构的优化，就必须提高产业结构的聚合质量，具体表现在三个方面：
1.对于"必进"行业领域中关系国家安全以及国民经济命脉和市场机制不能或尚不能完全发挥作用、国有经济必须积极参与以保证经济社会发展需要这两种特殊企业，不能以普通的资产收益最大化作为标准，而应以"必保"国家控制垄断性资源和实现公众职能与社会利益为监管目标。
2.对于"必退"行业领域内企业，以合理、有序退出为监管目标。
3.对于"可进可退"和"不退求进"两种行业领域内的优势企业，以全力支持其"做强做大、做精做活"为监管目标。
虽说优化产业结构应以政府为主导，但具体到企业层面，国资委仍旧不适合作为具体实施主体。操作中，对不同类型的企业，国资委应基于政府的高度，从整个国民经济大局出发，分别确定其各自强化或调整的方向与目标。同时，以托管关系为基础，将其对企业监管的部分具体实施职能合理让渡给其他权能行使主体。具体操作考虑如下：
1.对"必进必保"中掌握垄断性资源和实现社会职能与利益这两类企业，应从国家借助这些企业要实现的终极目标出发，通过构建不同的资产经营公司，对其进行不同类型的专业化托管。这种托管的目的不是追求资产收益的最大化，而是实现政府投资成本的有效性，即国家对垄断性资源的完全掌控能力，以及对公众职能与社会利益的担负义务。因此，在这种情况下，承担托管责任的资产经营公司，国资委对其资格标准的确定与审核，以及托管过程中指导监督的尺度与要求也应极为严格。
2.对"必退"行业领域内企业，根据其具体情况不同，借助辅业托管、债务托管、不良资产托管、人员托管等多种企业托管方式，以最大限度保全国有资产不流失为前提，实现国有资本合理、有序退出。
上述两种情况，因其对国家整体经济的影响和特殊战略意义，适宜从中央现有企业内部挑选合适的企业集团（或其一级子公司），并对其进行必要的重构。同时，还需签订托管合同，以契约的法定形式明确双方关系、托管目标、利益分配方式及奖惩形式等，以求合理实现国资委监管权能，提高产业聚合质量，达成国有经济产业结构合理化的最终目标。
3.对于"可进可退"和"不退求进"中的优势企业，因今年刚刚开始实行国有资本经营预算制度，在国有资本经营预算之外，亦可考虑构建专业型资产经营公司，以"股权托管型"资产经营之名，行"授权持股型"资产经营之实。
最后，在国资委与三种类型资产经营公司（特殊目的型、企业改组型、专业股权经营型）的托管关系中，应以合同或契约的形式，赋予国资委（委托者）拥有对委托事项（托管合同中的各项规定）进行监督，对认为超出托管契约的行为进行质询，发现确实存在损害委托者利益的托管行为时中止或解除托管契约等权利。这种安排不是给予国资委某种行政特权，是源于此托管对象并非一般法人财产而是关系国家和全民利益的国有资产，而采取的必要性防范与保障措施。
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