由于中国古代政治的最高权力名义上都属于皇帝，宋朝的中央集权程度又高于唐朝，因此，现代有些人往往误解皇帝的权力，以为皇帝就是可以为所欲为。确实，世袭贵族的消失，权力被瓜分的现象减弱，中央政府的权力必然增大。但是，从每个人都拥有私有土地的角度看，这部分被加大的权力实际上属于公权，它是为了维护每个人拥有自身的权利而增加的保障。否则的话，中央权力减弱，中间层的兼并或者割据又会出现。正是为了直接保障每个人的基本利益和权利，中央政府的权力才需要加大。换句话说，每一个人是利益个体，而中间层出现的是利益集团，中央权力要求超越所有的利益集团，在分寸上实现良性调节。所以，皇帝的权力实际上分为两个部分，一是国家的公权力，二是皇帝的私权利。简单来说，皇帝公权与私权的区别，大致就是朝廷与宫廷的区别。一般来说，宫廷只要不影响朝政，皇帝在后宫可以为所欲为。但是，在朝廷之上，在行使国家公权力的地方，皇帝不能随心所欲，而是要受到很大的限制。讨论中国古代政治，经常要说到皇帝和宰相的关系，或者说是皇权与相权的关系，这是理解皇帝公权和私权关系的一个切入点。先举一个例子。唐朝的时候，对于国家大事，宰相拥有建议权，宰相及其手下提出解决方案后，皇帝有认可权，再由宰相去执行。皇帝本人没有建议权，这实际上是限制了皇帝对于公权力的影响。到了宋朝，皇帝对公权力的影响加大了。例如，皇帝也有建议权，皇帝可以和宰相等官员一起讨论，并最终决定。宰相这一称呼来自西周时期的封建制度，“宰”就是屠宰的意思，但宰相并非屠夫，而是具有宗教性质祭祀活动时的“操刀手”。祭祀在古代是大事，“主宰”的地位很高，权力很大。在封建制度下，宰相地位再高，依然是领主或国王的家臣。因为在领主所掌管的范围内，所有的土地都是领主本人的。宰相做事，除了为自己，就是为领主。封建制废除后，到了郡县制时代，宰相虽然沿袭了旧名称，但服务对象发生了很大的变化。例如，
汉武帝时，政府的经济部门有两个，一个叫大司农，另一个叫少府。大司农主管全国的耕地及赋税，少府主管全国的山林湖泊。为什么要有这种划分？因为，自
商鞅以后，贵族土地受到限制，农民土地私有变得普遍，大司农管的就是那些被农民私有化的耕地，这些土地的所有权归农民，而不归皇帝。大司农则归宰相领导，因此，在郡县制度下，宰相管的事已经超出了皇帝的家事。宰相再也不是皇帝的家臣，而变成了公共社会的领导。宰相掌握的这个权力，就是公权力。为何那时要有少府专门管山林湖泊？因为山林湖泊当时还没有像耕地一样归个人私有化，只能掌握在皇帝手里。也即是说，山林湖泊的所有权归皇帝，当然，收入也归皇帝。大司农掌握的耕地赋税归国库，不归皇帝。大司农与少府的关系似乎像是国库与皇帝小金库的关系。当我们理解了汉武帝时这种所有权的划分，就能理解“普天之下，莫非王土”这样的话，只能出现于春秋时期或更早。到了皇帝领导的郡县制时代，这句话已经不具有法律意义，而只具有象征意义。在汉武帝时代，皇帝的私人财产虽然归少府管，但也归宰相领导。因此，宰相等于部分沿袭了封建时代家臣的地位。从另一个角度说，也可以理解为，在郡县制度之后，宰相要管的事情已经不完全是皇帝的家事，才有了少府专门管理皇帝的财产，并保留向宰相负责的传统。如果我们把皇帝所有权范围的“家事”视为皇帝的私权利，那么，宰相所管的皇帝财产所有权之外的事物，就是国家的公权力。在汉武帝时，由于国库的钱不够，汉武帝便把少府的收入也交给宰相，等于向国家捐出了皇帝的私人财产。我们今天理解汉武帝的这个举动，应该把它放在一个较长的时间段里来考察。在封建制度下，郡县制使得以土地为主的财产所有权发生了重大的变化，皇帝的私人财产与国家财产已经有了明确的划分。社会形态“从家到国”的这个巨大变化，使得中国从
秦汉以后，国家利益、民众利益的概念，已经完全不同于皇帝的个人利益。只有
文艺复兴之后那些“家国不分”的欧洲君主，才会说出“朕即国家”的话，这种话在中国只有在春秋战国以前适用。秦汉以后，中国没有一个皇帝能够说“朕即国家”。今天，在保留王权的欧洲国家里，经常还能看到“皇家”的字眼，例如皇家海军、皇家空军、皇家科学院、皇家园林等等，这是欧洲王权“家国不分”的历史残留。以军队来说，中国自宋朝以后，就没有“皇家军队”这样的概念，而只有国家军队。当然，宋朝以后有“御林军”建制，但是，御林军主要是任务特殊，而非隶属性质突出，就好比首都卫戍部队，肩负的任务与一般部队不同，但并不代表首都卫戍部队是属于某一个人的私人军队。尤其需要注意的是，宋朝并没有御林军。有人将宋朝的禁军当成是御林军，实际上，宋朝的禁军只是国家正规军的主力部队，与之对应的厢军则属于半军事化的非主力地方部队。欧洲王权国家出现“皇家军队”的概念有两个原因，一是在封建领主时期，国王的军队与封建领主的私人武装不是一回事，所以必须加以区别；二是在文艺复兴之后，欧洲国家逐步形成了王权下的中央集权，但在财产关系上，很多地方依然“家国不分”。例如
哥伦布的船队有西班牙王室的大股份；英国海军从最初当海盗的时候，就有英国王室的利益；美国独立以前，他们想要开发北美洲，必须由英国王室颁发“特许状”，并向王室交钱。所有这些利益，究竟是国家的利益还是王室的利益，欧洲人很长时间都没有分清。美国的一个好处是，他没有王室，
华盛顿当时拒绝了当皇帝的建议，因此，美国的国家利益比欧洲要单纯。而美国的问题在于，没有王室，却有大财主。国家利益在相当大的程度上，要与各个大财主保持一致。国家公权力与民众利益的一致，中国古代在文字上有不少描绘，例如“民为邦本”、“民为贵”、“民为水”以及爱民、恤民、宽民、养民等等，这并非只是喊喊而已的口号，而是以私有财产为基础的法律依据。中国古代中央政府通过土地财产所有权所体现的民众利益，基本上就是分散拥有小块土地后所有人的共同利益，到了宋朝以后，它已经与皇帝私人利益完全不同。管理这些大众利益的，就是政府的公权力。中国古代政治的一大问题是：维护大众利益的公权力由谁来掌握？体现在政治制度上，很大一部分就是皇权与相权的关系。