在经历了近30年的改革开放、快速发展之后，目前我国农业与非农产业结构已变为15：85，农业就业人口也下降到全国就业总人口的50%以下，城市化进程达到40%，国家财政也有了丰厚的积累。各项数字显示，我国已经走出了“以农业支援工业，以农村支援城市”的工业化初期阶段，进入了工业化的中期阶段，工农关系、城乡关系面临重大调整期。为此，党中央审时度势，及时提出“以工补农、以城带乡”以及对农村“少取多予放活”的方针，用大力气支持支援农业，把建设社会主义新农村作为构建和谐社会、统筹城乡发展的切入点。那么，如何使新农村建设真正成为德政工程、民心工程，可以说思路与方法有很多，但是，在依法治国背景下，加强农村法制建设无疑是根本之举。
一、新农村建设面临的现实问题呼唤着法制
过去的一年是社会主义新农村建设的开局之年。为贯彻“以工补农、以城带乡”的方针，中央政府仅减免农业税、“三提五统”就投入1200多亿元，全国农民人均减负140元。增加粮食、农机等各项补贴几百个亿，在中西部地区全面推行义务教育两免一补政策，并在许多省、市实施新型的农村合作医疗政策。中央各部委也出台了服务“三农”、促进新农村建设的具体措施。农业部启动了“农业科技提升工程”和农民工培训的“阳光工程”，培训新型农民250万人次，劳动力转移引导性培训达1000万人次，技能培训600万人次。商务部在全国推行“万村千乡”工程，预计到2007年底将建成25万家标准化农家店，覆盖全国70%的乡镇和50%的行政村，要让3亿多农民实现在家门口逛超市的愿望，不再受假冒伪劣商品的欺骗。这些惠农措施对全国亿万农民来说无疑是天赐的福音。但是，当我们在为广大农民的幸福而祈福的同时，也不得不深思，所有这些惠民政策、阳光工程能否切实落到实处？比如，在南方某县，把农业部下发给农民工的职业培训经费足额领取，居然没有培训一个农民工，却把一份几年来毕业就业的技校学生名单报上级交差。又有西部某地，国家已经明确减免了农村学生义务教育的学杂费，而学校仍旧照收费不误。合作医疗也是如此，在一些乡镇，国家财政下拨经费一分不少要，而卫生院建设纹丝不动，农民有病照样还得去城市医院。凡此种种告诉我们，惠民政策能否惠民？会不会造成新的“利益黑洞”？公共财政在大量倾向农村的时候，谁来监督？这都必须引起我们对新农村建设法制保障的高度重视。
这还仅是问题的一个方面。另一方面，中央关于社会主义新农村建设的总体要求是：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。”这就是说，社会主义新农村建设并不仅仅是铺几条马路、盖几排新房，而是涉及农村经济、政治、教育、文化、医疗卫生以及社会保障的全面建设，是一项复杂的系统工程。这意味着要彻底改变乡村的生产方式、调整产业结构、培育新的农村组织，既要发展农村生产力，更要不断改革完善适应社会主义市场经济发展的生产关系；既要体制改革，又要制度创新。这是我国农村面临的又一次综合改革。而要确保这一巨大变革健康发展，就必须从法律制度上加以规范和保障。故此，加强农村法制建设不仅是新农村建设的必然要求，更是新农村建设的重要内容。
二、积极推进农村法制建设是建设社会主义新农村的重要保障
首先，社会主义新农村建设的主体是亿万农民。农村是农民的家园，新农村该是个什么样子，他们最有发言权。因此，要用法制来保证农民的主人翁地位，让他们有话语权。尊重农民的意愿，维护农民的权益，确立农民在经济发展和乡村治理中的主体地位，使广大农民既能享有各项民主权利，又能培育起农民的法律人格，使农民真正成为平等的市场竞争主体。只有这样，亿万农民群众的潜能、积极性才能发挥出来，也才能使社会主义新农村建设成为亿万农民自己的事业，达到共建共享的目的。
其次，社会主义新农村建设，首先要发展生产，让农民增收，这是关键。农业是基础，过去如此，现在还是如此。最近胡锦涛同志讲到“三农”问题时说：“农业丰则基础强、农民富则国家盛、农村稳则社会安”。但一个不可回避的事实是尽管二十多年的改革使广大农村发生了很大变化，而农业仍是弱势产业，农民仍是弱势群体。如何巩固加强农业的基础地位，如何使农民稳定增收，是新农村建设的关键所在。只有积极推进农村法制建设，依法加强农业的基础地位，不断加大对“三农”的投入；依法确立农民的国民待遇地位，保护农民的合法权益；依法明确政府在农村公共产品供给方面的责任，促进农村社会发展和面貌改变，才能真正巩固农业的基础地位，使“三农”发展更具活力。
再次，众所周知的城乡二元结构是阻碍统筹城乡发展的最大制度化障碍。伴随着工业化、城市化进程的深入发展，大量农村富余劳动力必将流向大中小城市。而城市对农民工的排斥从制度到文化到生活方式都是进城农民难以逾越的鸿沟。如何才能使亿万农民在流动中逐渐找到自己的位置，进而在城市安居乐业，发生身份的转化，融入现代城市文明之中，仅仅靠“口号”、靠政策、靠行政指令是难以做到的，而必须从根本上改变城乡二元结构。历史形成的城乡二元结构最终必须靠法律来打破，只有用法律保证农民工的平等公民权利，才可能削平横亘在农民进城途中的门槛，才能让他们体面地享受到与城里人平等的待遇。由此，我们必须把农村法制建设作为社会主义新农村建设的重要内容，认真研究探讨新农村建设中的法律制度、乡村的依法治理、农民的权益保障等问题。用法治理念推动法治创新，适应和服务乡村依法治理中出现的新问题。
三、农村法制建设的具体举措
第一，要努力贯彻落实和完善促进农业发展，保证农民增收的相关法律法规，以推动“生产发展”，促进农民增收，达到“生活宽裕”的目标要求。其一，围绕进一步稳定和完善目前农村的基本经营制度，要强调认真落实《农村土地承包法》。近年来，一些乡村干部出于各种原因，或以各种“改革”、“发展”为借口，随意调整、收回、占用、出卖农民的承包土地，造成大量的土地纠纷，个别地区甚至引发群体性事件，严重恶化了党群关系、干群关系。因此，要反复宣传学习《农村土地承包法》，要毫不动摇地维护土地承包方的权利，坚决纠正非法占地的行为，如有确实需要并经批准占用耕地时，也要按照《土地管理法》的规定，给予补偿。其二，为了推动农业生产的发展，必须走农业产业化、专业化、协作化的道路。尽管经过近30年的改革发展，农村面貌发生了较大变化，但是农业生产方式变化并不是太大，多数地区依然停留在传统的、一家一户的小农经济生产方式状态下，农业基础设施陈旧，机械化水平不高，劳动生产率很低。如果继续维持这种状况，农业的现代化就无望。而要摆脱这种现状，走农业商品化、专业化、协作化的道路就是必然趋势。这就要允许农民承包的土地合理流转，但流转应坚持自愿的原则，要坚决遵循《农村土地承包法》的规定，在耕地面积不改变的情况下，无论是转包、出租、互换、转让都要依法按程序进行，切实保护农户对承包土地的使用权、收益权和流转权，对任何侵犯农民土地承包经营权的行为，都要依法处理，承担其民事责任。其三，为确保农业在国民经济中的基础性地位，就要贯彻落实并进一步完善《农业法》等相关法律制度，应以法律形式明确政府在农业投入方面的责任、投入比例、投入预算、程序以及监督的内容。要注重解决长期以来对农业的财政投入不足、随意性、长官意志和拍脑门现象，解决下级政府部门迫不得已的“跑部向钱”现象。“以工补农，以城带乡”和“少取多予放活”不应只是一个口号，而应通过法定程序使之成为“国家意志”，使之法律化、制度化。各政府部门扶持“三农”更不应该成为部门领导干部的跟风头、赶时尚和应景之作，而应是法定的责任，并将这些公共财政的预算、收支等纳入法律的监督范围之内，不使其形成新的利益黑洞和寻租行为。其四，要为农业生产和经营创造良好的法治环境。为此，要贯彻落实诸如《种子法》、《农药管理条例》、《粮食流通管理条例》等相关法律、法规，杜绝用假农药、假化肥、假种子坑农害农的行为，切实保护农民利益，逐步引导农民走上平等竞争的市场经济轨道。对农村在发展产业化过程中出现的合作、协作和中介组织，要有相关立法保证其生存、发展的合法性，不断提高农民的组织化程度，这不仅是现代化农业发展的重要条件，更是引导组织广大农民走上现代文明的必要途径。
第二，不断完善农民权益保护的相关法律体系，让广大农民真正当家作主，成为自己的主人。作为最大的弱势群体，农民的权益最易受到侵害，而法律的公正公平就可以成为农民权益的保护屏障。其一是广大农民的政治权益问题。要在农村中大力宣传贯彻《宪法》，用宪法精神培育农民的“公民”意识，使农民懂得公民的权利和义务，学会用宪法维护自己的合法权益。村民自治是我国农民在改革开放中的又一伟大创举。《村民委员会组织法》正式颁布近十年了，村委会换届已有七次，村民自治作为基层民主管理的一种形式，不仅受到广大农民的欢迎、认可，而且已逐渐地走上了规范化的道路。实践证明，村民自治是广大农民自我管理、自我服务、自我教育的极好形式。但是，这一制度在农村仍需要花大力气使之完善。要让农民成为自治的主人就要做到“四个民主”，特别是民主管理、民主监督。为此要大力推行“村务公开”，保证农民对村务的知情权、参与权和监督权。另外，在不少地方，普遍存在着两个关系不清楚。一是乡镇政府与村委会的关系不清楚。乡镇政府往往把村委会当作自己的下级机关，颐指气使、发号施令，这严重干扰了村民自治。二是“两委”关系不清楚。即村党支部与村委会争权，一个是领导核心，一个是自治机构，互不服气，不团结，闹意见，甚至争权夺利，影响了农村经济社会的发展。而上级在调整这种关系时缺少相应的法律依据，仅靠《村民委员会组织法》的简单条款难以调整。可见，村民自治的实践呼唤法律的完善与创新。其二是广大农民的经济权益问题。近年来因为拆迁、非法占用耕地，导致许多少地失地农民返贫，生活没有依靠，在一些地方甚至引起矛盾激化，引发群体性事件的发生，严重干扰了改革发展稳定的大好局面。尽管中央政府三令五申，并推出一系列宏观调控政策，但地方政府我行我素，令行不止，这已成为危害人民利益和国家利益的大问题。对此《土地管理法》其实都有明确规定，只是当法律与利益发生矛盾、法律与权力发生矛盾时，往往牺牲的是法律，其根源则在于体制。在我国，农民很少有话语权，找不到利益表达的渠道，如果国家法律都不能维护农民利益的话，农民就诉求无望了。而对政府、对国家、对法律的失望必然导致信任危机，其后果是不堪设想的。所以新农村建设是涉及全社会的深刻变革，其间，政治体制中的积弊会日益凸显出来。
第三，要逐步改革和完善统筹城乡发展的法律体系，促进消除城乡二元结构的体制障碍，从宏观上、法律上确立城乡统筹发展的理念。众所周知，城乡分治乃是造成我国农村发展滞后的制度性障碍。随着改革的深入，其弊端越来越被人们认识，但这又是牵一发而动全身的大动作，来不得半点马虎，这也正是相关法律、制度的改革创新“千呼万唤”不出来的缘由。但是，无论如何，这个问题绕是绕不过去的，必须面对。城乡二元结构问题的严重性在于，与之相关联的教育、医疗、社会保障、公共财政投入等制度对农民的不公平待遇既是二元结构的产物，又反过来强化、固化着二元结构，从某种意义上它使愚昧和贫穷成为农民世袭的特征。构建和谐社会与二元结构是不相容的，而彻底解决二元结构就必须从法律制度上着手。按照中央政府要求，建设社会主义新农村要首先从解决农民最关心、最现实的利益问题入手。据此，着力解决农民工权益保护就自然成了当前普遍关注的热点问题，也应成为解决城乡二元分治的着力点。全国近1.3亿农民工分布于大、中、小城市之中，他们为中国的工业化、城市化作出了很大贡献。然而，这些农民工从一开始就面对着体制的阻隔、政策的歧视、文化的排斥、甚至还有业主的盘剥。早已颁布的《劳动法》无法很好地保护农民工的权益，一些地方政府的规制更是农民工跨不过去的门槛。所以，要从法律制度上改革、创新，用平等、公正、公平的法治理念立法、执法，真正消除分隔城与乡、工与农的各种屏障，促进农民工在有序的流动之中实现“安居乐业”，为逐步走向城乡一体化的新格局铺平道路。
总之，新农村建设千头万绪，而新农村的法制建设既是各项工作得以取得成效的有力保障，又是新农村建设的重要内容。我们希望在今后的新农村建设中各级党委、政府要自觉际树立法制意识，不断提升新农村建设的法制保障水平。
参考资料： http://qkzz.net/magazine/1004-4175/2007/04/1425733.htm