在清朝，中央与地方可以认为是以皇帝为核心的皇室，
八旗，京都部院是中央，地方则是外省的督抚，驻防将军之类。也可以分为内朝与外朝。乾隆时期，进士秦蕙田说：“设官分职，内外相维，体统相制。”①清代的督抚制度承继明朝，至乾隆朝正式确立完整的地方管理形态。
清朝入关后至清帝退位，清朝中央与地方权力博弈的两种情况：其一，
清政府自立国后到鸦片战争爆发打开国门，这一时期，清政府是集权的，甚至是极权。其是重用汉人还是满人，完全是取决于其政权需要的，是一种主动的让出极小一部分的权利。例如
道光时期梅曾亮在《上方尚书》中曾说：“窃念国家炽昌熙洽，无鸡鸣狗吠之警，一百七十年于今，东西南北方制十余万里，手足动静，视中国之头目，大小督抚开府持节之吏，畏惧凛凛，殿陛若咫尺，其等檄下所属吏递相役使，书吏一纸若子孙，非从中复者，虽小吏毫发事，无所奉行，事权之一，纲纪之肃，推校往古无有伦比。”②
其二，19世纪中叶，由于社会矛盾，阶级矛盾的尖锐和西方入侵的影响，导致
太平天国和捻军起义的大爆发，起义席卷大半个中国，时间持续呈现前所未有的长，使清朝统治处于风雨飘摇之中，原有的军事力量――八旗和绿营已腐朽不堪，无力承担维护封建统治的重任。为了平定威胁政权的农民起义，清廷不得不授予各省在籍官员以编练军队和筹饷的大权。从而使中央的部分军权、行政权、财政权用人权转移至地方，从满人移向汉人，形成了汉人地方督抚领导的区域性集政治、经济、司法、军事于一体的格局。这其中权利由中央转移至地方，是一种被动的让权，以稳定统治。如
《清史稿》称：“时督、抚权宜行事，用人不拘资格，随时举措，固不能以大计举例绳其后也。”③
毋庸置疑，清廷的让权是不得已而为之，谁都不会轻易地主动地放下手中的权利，除非已到非常时期，实属无奈。然而，清廷的这一无奈之举，正是加速清朝灭亡的一个重要原因。各个地方势力的离心倾向已经不可改变，也反映出皇权已不再威严。随着地方督抚权力的上升，凡遇到中大的事情，如中央的政策性问题以及军国大事，清政府都要援引疆臣的意见，以至于发展为朝廷将重大决策交由地方督抚复奏的成规。如在对待“海防”与“塞防”问题上，也可以认为是湘系与淮系之争。“海防与塞防并重”的国防思想也让
左宗棠成为民族英雄。
然而，作为统治者的清朝政府，是绝对不会就这样将权力拱手于人。必然还要再起反击。即进入清朝中央与地方博弈的第二阶段。19世纪60年代至90年代，清政府试图再次确立中央高度集权的军事统治体制，比如：在军事方面，化勇为兵，将勇营体制导入中央集权的军事系统中，同时为了控制各省勇营人数，于1878年下旨命各省淘汰勇营的十分之一。在财政方面，清廷通过摊派，指定协饷京饷等措施，去约束地方财政权利，仍能一定程度地控制地方财政权。在任免人事方面，清廷通过控制各省督抚的任免权及调署权，可随时对督抚的职务予以罢免或调任。
但是即使是这些措施也无法换回着已经注定要被分化权利的局面。其一，中国海关权利的丧失。中央财政的基础来源之一被阻断。从
《南京条约》开始，中国的自主关税权被受到制约，直至英国人赫德担任海关总税务司时，中国的关税完全被帝国主义所控制了。即使未有地方的分权，清政府也不可能有完整的财政自主权力。
其二，
洋务运动的兴起。19世纪60年代以后兴起的洋务运动从创办军事工业开始。1864年时任江苏巡抚的
李鸿章写信给奕：“中国欲自强，莫如学习外国利器。欲学习外国利器，则莫如觅制器之器。”④奕于是上书
同治皇帝提出了著名的“治国之道，在乎自强，而审时度势，则自强以练兵为要，练兵又以制器为先”⑤的论断。倡导自强，向西方学习，建立机器制造企业，发展军事。其中首当创立企业的要数地方督抚，如1865升任两江总督在上海创办了江南制造总局，在金陵创办机器局；闽浙总督左宗棠于1866年在福州创办船政局等等。另外随着大批军用企业的创办，地方督抚逐渐认识到资本的重要性，遂提出“求富”的口号，并创办了一系列的民用企业：1872年李鸿章在上海创办的第一个民用企业轮船招商局，天津的开平矿务局，电报总局；张之洞设立的汉阳铁厂等等。洋务运动在军事和经济上给地方督抚扩大了自主权。
其三，随着1894年
甲午中日战争的爆发，清朝以十几万的陆军去抵抗日本大船坚炮利，只有失败告终，
北洋海军也被摧毁。清政府被迫签订了
《马关条约》，这给原本势力已经悬殊的倾听中央与地方督抚的关系变得更加突出。
甲午战争后期即1895年清廷授予荣禄为兵部尚书兼步军统领，其推荐
袁世凯编练新军。企图编练中央控制下的新军以代替地方兵勇，重建中央军事支柱。然而北洋海军的全军覆没，使得清政府的设想破灭了。《马关条约》的签订，清政府的腐败无能更让民众反感，已经越发的要推翻这个腐朽的王朝。 随着甲午战败，签条约，要赔巨款的局面。一批进步的维新人士纷纷上书言变法，要求地方自治的呼声也风起云涌。虽然慈禧太后以强硬态度使得变法破产，但要求变法、地方自治的改革之声已经深入民心。
随着庚子国变、义和团运动的爆发，清政府已如惊弓之鸟，箭在弦上。虽然还维持着统治与被统治、服从与被服从的传统中央集权的局面。但是再这一阶段的博弈之中，明显可以看出清朝政府中央已经处于下风，地方分权并未得到遏制，反而加强了。
但是清政府还在做最后的挣扎。从1901年至1912年清帝的退位，清廷中央与地方关系的博弈显得更加紊乱，而且这种博弈也显得剧烈与紧张起来。1901年6月21日清室发向十一国宣战的御旨，两江总督刘坤一、湖广总督张之洞、时任两广总督的李鸿章和闽浙总督许应、四川总督奎俊、山东巡抚袁世凯并未执行清廷宣战的谕令，反而扣押了这道谕旨。他们称皇室诏令是义和团胁持下的“矫诏、乱命”，如两广总督李鸿章致电称：“此乱命也，粤不奉诏。”⑥各督抚在东南各省公然违抗清政府支持义和团的命令，并联系在上海的盛宣怀与各参战国签订互保协议，称东南互保。于是在清末出现了清朝中央政府对外宣战，而地方督抚却与个参战帝国勾结互保的奇怪局面。不得不说清朝中央政府的威信已经下降到一个很低的层次。
1901年1月29日，在西安避难的慈禧太后以
光绪皇帝的名义颁布上谕，命督抚以上大臣就朝章国政、吏治民生、学校科举、军制财政等问题详细议奏。可以明显地看出，1901年变法的核心在于剥夺地方督抚的军事、财政等大权，重新恢复以往强盛中央集权的统治。迟到的“新政”开始了。清廷下诏在京内外官吏两个月内提出全面维新的意见，并设立“督办政务处”来筹办新政。两江、湖广总督，刘坤一与张之洞等提出的意见被称之为《江楚会奏三折》成了新政的主要蓝本。这无疑又是地方督抚的意见影响中央政策之大的又一力证。筹措军饷，训练新军，“新军”的编练是“新政”的主要内容之一，军权一般被认为是国家的最高权力。清政府编练“新军”意在裁汰旧绿营兵，以制约各省地方练勇的膨胀，重新掌握军权。同时清政府命令各省巡抚改建各省兵制，并宣布在中央建立“练兵处”以使各省“军制、操法、器械归于一致”。1904年清政府决定改建整个兵制，并把新军建成36镇，归练兵处控制。每镇官兵12500人，总数有45万人，组成常备军，由朝廷统一调动。⑦清政府的这种集中央军权的行为使得个地方督抚强烈反对。首先在编练“新军”的经费上。筹饷是练兵的前提，清政府筹饷的对象变主要是富裕的东南各省。通过筹饷，一方面可以打破地方督抚对财源的垄断，恢复中央对地方财政的控制；另一方面，以丰富的财源可以重建中央政府集权的军事支柱。然而情况并不是清政府想像的那么美好，早已对地方控制很深的地方督抚对于清政府的如意算盘也了如指掌。他们或联合或公开发表言论行动抵制中央的筹饷政策。如两江总督刘坤一曾公开宣布地方收支“遽难和平托出，必须稍留余地”。⑧其次在于“划一营制”问题上。地方督抚当然不愿意由自己掌握的兵权轻易地给别人，所以在对待这一问题上，除了袁世凯，他们大多选择的是“沉默不语”。在新政中，清朝政府还设置了财政处，商部来主导全国财政，控制地方财政。设立巡警部，统一管理全国的警政。设立学部，统掌教育事务。所有的一切举动，无不表示着清廷想削弱甚至要收回地方督抚的权利，然而一切也不尽人意。
1906年8月12日，袁世凯奏陈立宪预备。各地积极响应，以著名实业家张謇为最。各项相继设立咨议局，讨论立宪之事宜。9月1日，清政府下诏“预备仿行宪政”。第二日，清政府成立整体改革委员会――编定官制局。这是清末官制改革的开始，同时这也是清廷内部一次权力大博弈，因为这次官制改革的结果是曾任两广总督的岑春煊被罢免官职，直隶总督兼北洋大臣袁世凯被迫辞去八项差事，湖广总督张之洞被调至京师，实则明升暗降。反而满族贵族势力大增，“虽然清政府不能削弱督抚等高官的地方权力，却成功地增加了中央政府中满族官员的权力。在只任命一位大臣领导政府的每个部之后，在13个高级官员（即军机大臣和各部大臣）之中，有7个满人、5个汉人和一个蒙古旗人。这个蒙古旗人当然是蒙古族，但他是属于满人阵营的。因此中央政府改革的结果是在最高级官员中满人与汉人的比例为八比五。而与以前满人与汉人人数相等的安排相比，清政府在取消种族区别待遇的公平原则下，巧妙地将对中央政府的控制进一步置于满人的手里。”⑨清政府的这种做法使得汉族地方官员心里极度不满。这种情况在1908―1911年更为严重，光绪和慈禧太后先后辞世，三岁的溥仪在他父亲醇亲王摄政辅佐下登基，袁世凯被迫以足疾为由到河南隐退，几个月之后张之洞也随之死去。两位晚清最有权势的地方大臣相继远离甚至永远离开朝野，主政的醇亲王以为可以大张旗鼓的从事改革了。于是皇族内阁应运而生，似乎中央集权又开始了，然而保路运动的开始，以及1911年10月10日，地方起义――武昌首义爆发了，面对澎湃的革命军起义，以醇亲王为首的清室手足无措起来，北洋军阀完全不受中央的控制，节节失败。于是皇室不得不启用在河南“养病”的袁世凯，袁虽为隐退，但暗中控制着他一手建立的北洋新军。袁也不是个容易对付的主，出山可以，得掌有军权并保证有足够的军饷，无奈大势已去的清政府必须答应。
清政府不得不在国家危亡的时刻答应袁的要求，解散皇族内阁，任命其为内阁总理大臣，镇压武昌起义。其实袁也并不是真心要将革命军打败，他一面以武力压迫南方革命，另一方面暗中与革命党人谈判。革命党人也认为袁世凯是能领导中国的政治领袖。如黄兴给袁的信中写到“明公才能，高出兴等万万。以拿破仑、华盛顿之资格，出而建难破伦、华盛顿之事功，直捣黄龙，灭此虏而朝食。非但湘鄂人民载明公为拿破仑、华盛顿。即南北各省当亦无有不拱手听命者。苍王霖雨，群仰明公。千载一时，祈勿坐失。”⑩袁似乎已成了清室的代言人，然而不要忘了，袁是地方督抚的代表。革命党节节败退，武汉三镇已被袁世凯北洋军攻下两镇。为了结束南北对立，1月25日，袁世凯及各北洋将领通电支持共和。1912年2月12日，袁世凯逼清帝逊位，隆裕太后接受优待条件，清朝对中国的统治宣告终止。