光伏发电对现有土地性质有改变吗？

Question

光伏发电站建成使用后会对现有土地性质有改变吗

Answer 1

对使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目建设的，省级能源、国土资源主管部门商同级有关部门，在保障农用地可持续利用的前提下，研究提出本地区光伏复合项目建设要求（含光伏方阵架设高度）、认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响。
　　对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。
　　简而言之：符合地方标准的光伏复合项目可以按照不改变原用地性质认定，不需要缴纳相关土地费用。该标准由各省政府制定。截止目前，至少已经有8个省份出台了本省的光伏复合用地标准，包括：
　　内蒙古自治区、天津市、山东省、浙江省、广西自治区、宁夏自治区、西藏自治区、河北省。
　　1、内蒙古自治区
　　2017年12月，内蒙古财政厅、地方税务局联合发布《关于明确光伏发电企业城镇土地使用税政策适用问题的通知》，文件提出：
　　1、对光伏发电企业厂区(包括生产、办公及生活区，下同)内历史遗址、过境高压传输线、泄洪渠、水坝等无法实际占用的土地，不征收土地使用税。
　　2、对光伏发电企业用地，如果土地性质属于农用地或未利用地，且被实际用于种养殖、水土保持、植被恢复、荒漠化治理、盐碱化治理工作的，可按条例中“直接用于农、林、牧、渔业的生产用地”免征土地使用税。
　　3、对光伏发电企业的光伏板阵列基座、升压站、变电站、厂区道路等生产用地，以及办公用地、生活用地，应照章征收土地使用税。
　　4、对光伏发电企业已办理土地使用权属证书的土地，按相关规定据实征收土地使用税。

Answer 2

前不久，光伏们对国土资源部2016年土地核查对光伏项目的影响做了报道：

核查中，第一次把光伏项目用地作为了专项重点核查内容。根据监测情况，要求我国中部某省“凡是2016年被监测到的光伏用地图斑，都必须严格执行国土资规【2015】5号文件，占用农用地的必须按建设用地进行变更”。

在此次光伏用地核查中，仅某中部一个省份被监测到的光伏用地图斑就有451个，涉及用地面积4.73万亩。其中，占用农用地面积1.08万亩（耕地0.93万亩，其他农用地0.15万亩）。据悉，目前已按建设用地变更土地性质的面积为0.66万亩。

建设用地价格高，企业无疑将付出计划外的大量土地成本。其实，早在2015年，国土就有了明确的答复，详见本号之前总结的《国土资源部关于光伏用地的回复汇总》，汇总了国土资源部对于涉及光伏用地的意见。

资料1：《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）

发布日期：2015年9月18日

发文部门：土地利用管理司

第一条、第四款中提出：

（四）采取差别化用地政策支持新业态发展。光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。

之后，国土针对企业对此问题的咨询，做了详细的答复。

资料2：国土资源部不动产登记中心的答复

发文日期：2015年12月21日

发文单位：国土资源部法律事务中心

问题

　　甲光伏发电企业拟利用荒山坡搭建光伏发电设施，需占用800亩未利用地。关于此类项目，甲企业应如何办理用地手续？

　　解答

　　本案的焦点在于光伏产业用地的性质如何界定，是否全部按照建设用地的有关规定办理用地手续。近期，国土资源部、国家发改委、科技部、工业和信息化部、住房和城乡建设部、商务部六部委联合发布的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号)（以下简称《意见》）对此进行了明确。

　　一、对于不占压土地、不改变地表形态的未利用地部分，可按原地类认定，用地报当地县级国土资源部门备案

　　《意见》明确规定：“光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定。不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案……”可见，甲企业用于搭建光伏发电设施所占用的800亩未利用地无需全部办理农转用手续。对于不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可以按原地类认定，在不改变土地用途的前提下，在年度土地变更调查时作出标注。对于此类用地，允许以租赁的方式取得，但双方要签订好补偿协议，用地需报当地县级国土资源部门备案。

　　二、对于项目建筑永久性占用未利用地部分，应依法按占用建设用地办理手续

　　《意见》（四）同时规定：“……对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。”本案中，甲企业光伏发电项目中用于建设永久性建筑的用地部分应当与不占压土地、不改变地表形态的用地部分进行区分，对于建设永久性建筑的用地部分应当认定为建设用地，按照法律规定办理未利用地转用等相关建设用地审批手续。

　　三、对于建设占用农用地的，所有用地部分均应按占用建设用地办理用地手续

　　《意见》（四）规定：“对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。”光伏发电用地不同于一般的建设用地，没有对土地硬化形成建筑物或构筑物，但占地时间长、影响农作物种植生长，如果项目占用了农用地，土地占用期间均无法进行农业活动，因此如果甲企业光伏发电项目建设占用了农用地，则该项目所有用地部分均应按占用建设用地依法履行农用地转用等审批手续。本回答被网友采纳

Answer 3

光伏电站与土地性质
办理大型地面电站、渔光互补、农光互补等涉及到征地、土地租赁等事项的光伏电站手续时，最先需要考察的就是土地性质。到看好的地块考察结束后，需要到当地国土局查询最新的土地利用政策、土地性质现状以及土地利用规划，以确定是否符合政策、规划等要求。那么，首先需要弄清楚土地性质分类，涉及到渔光互补、农光互补项目，尤其要弄清楚涉农土地的相关政策按照《土地管理法》和国土资源部颁布的《土地分类》的规定，农用地是指用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地。农用地分为下列五种：耕地；园地；林地；牧草地；其他农用地。 按照规定，耕地是指种植农作物的土地，包括熟地、新开发整理复垦地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中还包括南方宽小于一米，北方宽小于两米的沟、渠、路和田埂。 耕地又可分为三种： ①水田，指有水源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉，用于种植水生作物的耕地，包括灌溉的水旱轮作地； ②水浇地，指水田、菜地以外，有水源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉的耕地； ③旱地，指无灌溉设施，靠天然降水种植旱作物的耕地，包括没有灌溉设施，仅靠引洪淤灌的耕地； 基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。与之相对应的是一般农用地。

Answer 4

办理大型地面电站、渔光互补、农光互补等涉及到征地、土地租赁等事项的光伏电站手续时，最先需要考察的就是土地性质。到看好的地块考察结束后，需要到当地国土局查询最新的土地利用政策、土地性质现状以及土地利用规划，以确定是否符合政策、规划等要求。那么，首先需要弄清楚土地性质分类，涉及到渔光互补、农光互补项目，尤其要弄清楚涉农土地的相关政策。

一、土地利用规划分类体系

1.什么是农用地？

按照《土地管理法》和国土资源部颁布的《土地分类》的规定，农用地是指用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地。农用地分为下列五种：耕地；园地；林地；牧草地；其他农用地。

2.什么是耕地？

按照规定，耕地是指种植农作物的土地，包括熟地、新开发整理复垦地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中还包括南方宽小于一米，北方宽小于两米的沟、渠、路和田埂。

耕地又可分为三种：

①水田，指有水源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉，用于种植水生作物的耕地，包括灌溉的水旱轮作地；

②水浇地，指水田、菜地以外，有水源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉的耕地；

③旱地，指无灌溉设施，靠天然降水种植旱作物的耕地，包括没有灌溉设施，仅靠引洪淤灌的耕地；

3.什么是基本农田？

基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。与之相对应的是一般农用地。

基本农田是耕地的一部分，而且主要是高产优质的那一部分耕地。一般来说，划入基本农田保护区的耕地都是基本农田。老百姓称基本农田为“吃饭田”、“保命田”。

农用地的范围要大于耕地，耕地大于基本农田。基本农田仅指受国家特别保护的耕地。

农用地经法定程序可以转为建设用地；而基本农田经依法确定后，任何单位和个人不得改变或占用，除非是国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区的，才能占用，并必须经国务院批准。

4.什么是农用地转用？

农用地转用，是指将土地利用现状调查确定的农用地依据土地利用总体规划、土地利用年度计划以及国家规定的审批权限报批后转变为建设用地的行为。

农用地转用又称为农用地转为建设用地。

二、光伏电站与土地利用

2014年国家能源局发布《关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》，通知中提到“因地制宜利用废弃土地、荒山荒坡、农业大棚、滩涂、鱼塘、湖泊等建设就地消纳的分布式光伏电站。”

文件中提到的“滩涂、湖泊、荒山荒坡”属于未利用地，“鱼塘、农业大棚”属于农用地范畴；废弃土地可能属于建设用地，如采矿用地。

综上所述，土地国有资源，开发光伏电站，必须了解相关的土地政策，前期必须落实清楚土地性质、土地规划、建设规划、土地权属、土地用途以及地上附属物等，否则，一旦项目上马后，出现土地问题，将造成巨大的损失。