二十世纪的历史清楚地向我们表明，在特定的历史条件下，国家制度中公权与私权的合理配置与使用决定经济甚至国家的兴衰，而国家制度的设计和运行，又依赖于国家的历史文化渊源和国家的政治、经济和知识领袖的群体意识和管理智慧。
从相当的意义上来说，中国还有很重的传统社会的因袭。但从另一方面看，中国又已经在工业化、现代化、信息化、 城市化和全球化的道路上有了长足的发展。 在新的世界格局下，如何界定、分配和使用公权和私权，协调社会中的组织活动，提高组织效益，达到人类合作的最佳点，是国家制度设计中的一个关键问题。从国家的层面上来说，它是在公共利益被基本界定的基础上将公共利益极大化的问题。 或更广义地说，它是用有效的组织手段和协调程序，将设定的工作目标极大化的问题。不论这一目标是公共的，企业的或是个人的，最终来说，它都是属于社会的。从这个意义上来说，对于以提高社会总体效率和效益为己任的公共管理学科，公权和私权的合理配置使用，是公共管理学科的一个核心问题。我们常说的政府职能的问题 ，其实就是这一核心问题的一种重要表现形式。
严格地来说，国家、企业、或是社团，都是一种以追求效益为目的的组织。追求的是1 加 1 至少大于1 或者超过2的效益。这个概念，可以从巴纳德的组织理论中演绎出来。 如果一个人愿意与他人合作，他就希望借别人的加力来做到他一个人做不到的事情。 如果协调不好，来的人与他顶牛，效果是1 + 1 =0。如果有协调，但不够好，达不到1+ 1 = 2 的结果，但至少能超过个人力量，在特定的条件下，也有合作的可能。但如果新来的人能用技术 （专业化），比如说使用杠杆或者开起重机帮助他搬东西，1加1 的合力就会超过2， 甚至有成倍增长的可能。人类的组织功能，无一不在追求这种效益。由于协调的工具是组织目的、领导权威、人际沟通、专业化分工， 那么，组织越大，协调就越难。而国家往往就是最大、最复杂、目标最多重、最需要多种技术并最难协调的组织。用公与私的尺度来衡量，就是公共性最大的组织。
传统上，人们认为，国家就是公权的代表。政府决策，即是行使公权的表现形式；与政府决策相对的企业或个人决策，包括政府之外的第三部门决策，则为私营决策。这种划分的基础是产权理论。 政府归大家所有，所以为公；而企业为私人所有，因而为私。 著名公共管理学者还对此作过系统的研究，总结出了几种观点：一种观点认为公共组织的管理与私营组织的管理有本质的区别，它们是两种不同的组织，目标、组织、功能、规则和运行程序都不一样， 理想的设计是他们呈互补状， 是没有可比性的。另一种观点则认为，他们都是由人构成的组织，为的是追求效益的最大化，用的是相同的组织程序，没有什么不同。还有一种观点认为，组织的性质对组织的运行有相当的影响。 公共组织与私营组织有相同的地方，也有不同的地方。相同点是非关键的， 而不同的地方却是最关键和最重要的。总之，公共组织的运行是一个复杂的过程，值得仔细研究。 ［1］
雷尼等公共管理学者对这个问题有过一个经典的综述。他们在阅读了许多文献后认为，大家所说的公共组织与私营组织的区别，可以归为三大类：（1）组织的环境因素 （市场性、法规制约、外界对组织决策的政治影响力）； （2）组织与环境的关系（威权性、影响面和力度、公共监督、公众期望）； （3）组织的内部运作程序 （目标的多元复杂性、官员的管理自主权限大小、组织运作程序的灵活性、激励机制、雇员的个人特质 ）。［2］因为政府组织对社会有威权性和广泛的影响，决策的风险因素就最大， 在制度设计上也就往往受制于更多的法律规章，不够灵活，进而影响其组织效益。 近二十多年来的全球范围内的私有化、分权化和管理化的改革，事实上要针对的就是这个组织效率不高的问题。其理论和实践的成败，有许多著述在评估， 有机会可以专门再谈。
除了以产权为界限来定义公私的概念，别的学者也尝试以其他的方法来界定公与私。达尔和林德布罗姆曾认为公与私之间并没有一个绝对的分界线，它们是一根轴上的两个端点， 中间还有各种半公半私的组织。只能说谁的公有成分多一些或少一些。［3］本和高斯认为，公私的界限至少有三个维度：利益所在——个人的还是集体的； 准入权 （是否是公众能够享有的机会、权力或服务）；组织机构的目标 （是为个人还是大众服务的）。［4］ 伯茨曼教授在研究了美国社会发展的现实情况后，提出了在当今社会“所有的组织都是公共的” 这一划时代的著名论断。他用四个基本属性指标（四根轴）来描述现代组织的公共性，即生命周期（是国家还是个人创造成立的组织机构）、组织目标(为公众还是为私人服务)、 资源依赖性（靠国家的资源还是靠私人的资源运作和生存）和工作程序中的规制局限（多大程度上受制于政府的规制）。［5］ 当然，细究起来，可能还不止这四个属性指标。 每一个组织，在这四个方面的公共性程度是不一样的。比如说军工企业，是私人建立，但是完全或基本依赖政府资源， 受制于政府规制，连利润率都由政府确定；私立高等学校，包括学校基金最大的哈佛，由私人创立，但大量从政府拿研究经费和学生的助学金补贴；许多政府部门，如城市用水，社区游泳池，高速公路或桥梁，用公款建设，却靠收费来运营。就算是完全的私营企业，也在注册条件、雇工方法、最低工资、医疗社保、环境保护、市场行为等方面受制于政府规制。所以说，在现代社会，传统意义上的私营企业早就不存在了。剩下的不是它有无公共性，而是公共性是多还是少、不同程度和性质的公共性对组织的运行及其目标结果的影响何在的问题了。社会越发达，社会化程度越高，企业的公共属性也会越大， 其重要性也会更加凸显。 这一点，在传统的企业管理学界，研究力度是远远不够或有失偏颇的。
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