古人云:“先其未然谓之防,发而止之谓之救,行而责之谓之戒。防为上,救次之,戒为下。”这充分说明了犯罪预防的重要性。多年的反腐败实践经验也表明,严厉打击和惩治只能在一定时间内、一定程度上起到减缓职务犯罪的效果,并不能从根本上减少和遏制职务犯罪,只有全方位、多角度地开展职务犯罪预防,才是应对职务犯罪的治本之策。自1992年最高人民检察院在反贪污贿赂检察厅内设立预防贪污贿赂检察处以来,检察机关的预防职务犯罪工作已经经历了二十年的探索和实践,也逐步形成了一套行之有效的检察机关预防职务犯罪工作方法和体系,为完善反腐败工作制度、预防和减少职务犯罪做出了应有的贡献。但在实践中,对检察机关预防职务犯罪工作职能定位不清、措施不力、方法不多、规范化不够、创新性不强等问题仍然存在。笔者将从检察机关预防部门如何加强自身建设,如何强化和提升预防职务犯罪工作的角度,谈谈自己粗浅的认识。
一、检察机关预防职务犯罪工作的职能定位
准确理解和科学把握检察预防工作的职能定位,是做好检察预防工作的前提和关键。我国的职务犯罪预防工作可分为立法、司法、行政和社会预防四大部分。检察机关的职务犯罪预防工作,是司法预防的一个方面。职务犯罪预防的主体既包括党委、人大、政府三个上位主体,也包括有关部门、社会力量、人民群众这些下位主体。检察机关是有关部门之一,下位主体的一员,发挥着职能部门的作用。由此,我们可以从以下方面把握检察预防工作的职能定位:一是检察预防工作是职务犯罪预防工作的一个分支,必须要有整体、大局意识。检察预防在预防职务犯罪方面具有优势和自身的特点,但不能有“包打天下”的错误认识。二是检察预防工作具有司法性质,不能像行政预防、立法预防那样主动地、超前地介入某些社会生活或经营管理活动,在没有违法犯罪的场合只有劝说和建议的资格,没有行使权力的资格。三是检察预防工作必须在党委领导下进行,更不能脱离检察职能搞预防,因为检察预防工作是非权力性工作,而有的地方在国有企业等领域试行“咨询性审查”的预防,一定意义上是越权行使行政权。因此,检察预防应摆正位置,通过与有关部门、单位加强联系和协调开展预防,做到“到位不越位、尽职不越权、参与不干预、帮忙不添乱、服务不代替”。
二、检察机关预防职务犯罪工作的意义
近年来,高检察院陆续印发了《人民检察院预防职务犯罪工作规则(试行)》等一系列文件,把职务犯罪预防工作定位为检察机关一项重要业务工作。高检院曹建明检察长在全国检察机关第三次预防职务犯罪工作会议上指出:检察机关预防职务犯罪工作,是党和国家反腐倡廉建设总体格局的重要方面,是惩治和预防腐败体系的重要组成部分,是检察机关惩治职务犯罪工作的必然延伸。各级检察机关必须准确把握和始终坚持预防工作的职能定位,努力从更高起点、更高层次、更高水平上推动检察机关预防职务犯罪工作健康发展。因此,检察机关预防职务犯罪工作意义重大。
(一)检察机关预防职务犯罪工作是查办职务犯罪工作的延伸。由于检察机关具体负责对职务犯罪案件的侦查工作,对个案的发案原因、发案环节、作案手段比较熟悉,因此,通过对个案的剖析和类案的分析,更加容易把握职务犯罪案件的发案特点和规律,更加了解职务犯罪的发生、发展过程,因此,对如何针对性地采取措施加以遏制也就更为熟悉。从这个意义上说,检察机关的预防职务犯罪工作,具有其他任何机关和部门无法取代的特质和优势,是司法预防的一个重要方面。
(二)检察机关预防职务犯罪工作能更好地实现办案的法律效果和社会效果的有机统一,从而真正达到查办一案,警示一片的效果。通过查办案件后预防职务犯罪工作的开展,对发案单位能起到“亡羊补牢”的作用,同时,对其他单位和行业也可起到警醒和示范作用,防止类似案件的再次发生。同时,检察机关预防职务犯罪工作也是对外宣传和交流的平台,通过预防宣传,让各单位、各行业特别是人民群众更加了解检察机关的职能职责,从而达到支持、拥护检察机关查办和预防职务犯罪工作。
(三)检察机关预防职务犯罪工作是促进和创新社会管理的有效途径。检察机关预防部门通过对案件的分析,发现职务犯罪发生、发展、变化规律,提出规范管理、堵塞漏洞的预防职务犯罪工作建议,从而促进社会管理创新。预防检察建议分为以下几种:一是个案的建议。就是检察机关通过查办案件,发现发案单位在制度、管理上存在的漏洞和问题,提出针对性的解决办法和措施。个案的建议是一对一的,也就是通常说的一案一建议。这样的检察建议比较微观,针对性较强。二是类案的建议。就是检察机关通过对某一类型案件的调研和分析,查找类案的发案特点和规律,向类案发生的相关单位和行业提出预防的建议和具体防范的方法和措施。这类检察建议较为中观,不可能面面俱到,只可能针对带共性的问题提出建议和措施。三是对行业、系统的建议。就是检察机关通过对同一行业和系统一定时期内职务犯罪案件的发案特点和规律,提出的预防方案和措施。这类检察建议也较为中观,往往是针对同一行业和系统内带共性的问题提出来的,对一个系统、行业的预防工作有较好的促进作用。四是区域性的检察建议。就是检察机关针对某个行政区域内一定时期的发案特点和规律,提出的预防建议和措施。这类检察建议较为宏观,往往涉及一定区域内社会、经济发展的各个方面或者一定区域内若干职能部门。这类建议往往是向地方党委、政府等部门提出,为党委、政府的决策作参考。
上述四种检察建议无论哪一种,都是针对相关单位、相关行业、相关领域、相关区域的管理制度和管理措施提出的完善的建议,对加强和创新社会管理具有积极的促进作用。
三、如何做好预防职务犯罪工作
通常,我们说,预防工作的开展,第一位的是领导重视。这里所谓的领导重视,笔者看来,分为内外两种。对内来说,领导重视主要是指检察长重视,分管副检察长具体抓;对外来说,主要是指党委、政府重视,各职能部门积极配合和参与。因此,在基层院,做好预防职务犯罪工作应当从三个层面来分析。
(一)基层院检察长如何重视和抓好预防职务犯罪工作
从昭通市的情况来看,预防职务犯罪经过近几年的健康发展,各县区院对该项工作是高度重视的,而且也在实践中进行了一些有益的探索和尝试。但作为“一把手”,如何带动和推进一个地方的预防职务犯罪工作,在认识上还是有差距的。笔者认为,一个地方的预防职务犯罪工作要取得实效,基层院检察长应当把握以下几个方面:
1.熟悉县情,对当地的查办和预防职务犯罪工作要有长期性的、可持续性的规划和统筹。
基层院检察长要融入当地的社会生活中,对当地的社会、经济、人文、生活环境等要了然于胸,特别是对本地的经济支柱产业、重点扶持项目、热点难点问题要清楚明了,对本院一定时期内查办的职务犯罪案件要认真分析。在了解县情和分析案件规律的基础上,对当地的职务犯罪预防工作要有长远规划,明确远期和近期目标。能够紧紧转绕当地党委、政府的中心工作,提出预防职务犯罪工作的规划和设想,要以点带面、以小带大、以局部带动整体来推进预防职务犯罪工作。目标的确定一定要结合当地实际,否则就会变成不切实际的空想。
2.积极争取当地党委、政府、人大对检察机关查办和预防职务犯罪工作的支持。
首先应当树立检察机关查办和预防职务犯罪工作必须在党委的领导下,服从和服务于党委政府中心工作的大局意识。同时,还应当为检察机关查办和预防职务犯罪工作营造良好的社会环境。因而,检察长应当着重做好以下工作:一是积极、及时、定期向地方党委汇报检察机关查办和预防职务犯罪工作的安排和部署,特别是上级检察机关对专项活动的安排、对重点领域的整治行动等,让当地党委对检察机关的查办和预防职务犯罪工作的充分理解和支持;二是积极推动党委领导下的预防职务犯罪工作领导机制的建立。从我市的实际情况来看,各县区均成立了党委领导下的预防职务犯罪工作领导小组,但在实践中,真正充分发挥作用的并不多。党委领导下的预防职务犯罪工作领导小组既是党委预防工作的前沿阵地,也是检察机关推动检察预防健康有序发展的平台。因此,如何充分利用这一平台,将检察机关的预防工作思路和措施转化为地方党委的决策和部署,是基层检察长应当深思的问题。从笔者的实践来看,地方党委对检察机关预防职务犯罪工作寄予厚望,满怀期待,对检察机关的预防职务犯罪工作规划、计划充分肯定和支持。所以,基层院应当也可以将党委领导下的预防职务犯罪工作领导小组作为预防思路的发布平台、预防措施的落实平台和预防宣传的传播平台,真正将党委领导下的预防职务犯罪工作机制运用好。
3.积极沟通协调,营造检察预防工作良好的内外部环境。一方面要致力于外部环境的营造。首先要争取政府的支持,将查办和预防职务犯罪工作经费纳入财政预算。要定期向人大报告检察机关查办和预防职务犯罪工作,争取人大代表对检察机关查办和预防职务犯罪工作的理解和支持。其次要加强与党委、政府各职责部门的沟通,争取预防成员单位和联系单位对检察机关预防职务犯罪工作的认识和理解。要根据当地实际,重点选择基础好,制度措施完善的行业或部门作为预防职务犯罪工作的重点示范区,同时选择近年来发案较多,表现出管理混乱的部门或行业作为重点联系点,强化与主要领导的沟通、协调,共同建立预防职务犯罪工作的联系机制,把重点示范区和重点联系点结合起来,有目标、有计划、有步骤地开展预防工作,带动全县各个部门预防职务犯罪工作的协调发展。另一方面要努力做好内部环境的打造。预防职务犯罪工作在检察机关的发展不足二十年,对这项工作的认识也经历了一个过程。曾经一段时间,预防部门在检察机关究竟属于综合部门还是业务部门都是一个争论的话题。近年来,随着党委对预防工作的高度重视,各级检察机关的艰苦努力,预防职务犯罪工作的地位有所提升,也被明确为检察机关的业务部门之一,但由于此项工作的发展主要依赖于领导的重视,所以在有的院,预防工作边缘化的现象是存在的。早在2002年,高检院《最高人民检察院关于检察机关有关内设机构预防职务犯罪工作职责分工的规定》就明确规定了检察机关内部各业务部门的预防工作任务,但在实践中,沾上“预防”二字,就是预防部门的事的现象是客观存在的。预防工作是检察职能的一部分,但这一职能履行的充分履行,靠预防部门一两个人单打独斗是远远不够的。因此,作为基层院的一把手,对预防工作要高看一眼,倾力支持,要整合反贪、反渎、公诉、侦监、民行、控申、监所等部门的力量,共同开展预防工作。同时,还要明确反贪、反渎、公诉、侦监等部门对预防工作的配合方法和措施,形成明确的制度和流程,改变预防部门内部协调难的局面。
(二)分管副检察长如何督促和落实好预防职务犯罪工作
分管副检察长处于一个承上启下的位置,既要考虑把当地党委政府的要求和检察长的工作思路的贯彻落实,又要考虑结合当地实际提出意见和建议,还要检查和督促好各项具体措施的实施,更要具体协调好内部各部门之间的关系。从我市实际来看,绝大部分县区院分管预防工作的副检察长同时分管自侦部门,这有优势也有弊端。优势在于有利于自侦和预防部门之间的相互协调,在预防调查、提前介入等方面给予预防部门更多的方便;弊端则在于大多数副检察长忙于自侦案件的办理,对预防工作处于应付甚至不管不问的状态。从实践来看,预防工作抓得好的县区院,都是检察长和分管副检察长高度重视、支持甚至亲自参与干预防工作的院。对于分管副检察长如何抓好预防职务犯罪工作,笔者认为:
1.分管副检察长要具体抓好对内对外的沟通和协调,为预防部门具体开展预防工作创造条件。预防工作单靠检察长的沟通协调和明确内部职责是远远不够的。在对外协调上,分管副检察长的作用是极为重要的。检察长的协调较为宏观,而分管副检察长的协调则意味着具体方法和措施的制定,以及在开展预防工作过程中遇到的实际问题的处理。因此,无论是在预防调查、案例分析还是在检察建议的实施或者检察约谈的实行过程中,副检察长要主动承担起与相关部门的沟通和协调的责任,强化检察机关对此项工作的重视程度,推进相关部门的认识和重视,有利于预防工作的有力推动。在对内协调上,如果预防和自侦部门属于同一副检察长分管,那在预防调查、犯罪分析、检察建议等的落实上,就只是工作安排的问题,安排到位了,相应的困难也就解决了,工作措施也就落实了。如果不是同一副检察长分管,则院领导与院领导之间的沟通和协调就显得十分必要,可以避免一些由于认识不足而带来的相互推诿的现象的发生,为预防部门疏通道路,创造条件。
2.要分析、研判当地的案件形势,提出结合案件开展预防工作的重点行业和领域,明确重点示范区和重点联系点,具体指导预防调查、检察建议、犯罪分析、检察约谈、预防年度报告等工作的开展。从某种意义上说,分管副检察长对当地的县情更为熟悉,加上具体从事自侦案件的侦办工作,对当地的职务犯罪多发、高发区域和环节更为了解。因此,在配合主要领导明确预防职务犯罪工作的近期、远期目标上更有发言权,特别是对应当在哪些重点行业和领域重点开展预防职务犯罪工作应该是了如指掌的。所以,分管副检察长要充分发挥这一优势,积极向主要领导提出预防工作规划的建议和方案;同时,要结合办案,具体领导和指导好预防科的工作,特别要查看预防调查的重点是否偏离、深度和广度够不够,检察建议是否脱离实际或没有可操作性,犯罪分析是否脱离案件本身,检察约谈是否脱离存在的隐患形成“走过场”的状态,预防年度报告是否千篇一律,不能反映出当地的实际情况和现实特点等等,在检查督促的基础上明确整改方案和措施并督促改进和落实。
3.加强督促和落实。预防职务犯罪工作的规划、方案和措施是否得到落实、落实得好与坏与分管副检察长的督促、指导和检查息息相关。因此,作为分管副检察长,从宏观方面来看,年初要检查预防职务犯罪的总体思路、年度工作计划是否紧紧围绕当地预防职务犯罪工作的总体目标来设计,是否符合当地党委和上级院的相关要求;年中要检查预防工作的相关业务数据和成效,例如:预防调查是否完成,完成的质量如何?是否紧扣了案件实际或者发案单位的客观情况?检察建议是否发出?回复情况如何,是否进行了回访等等;年末要检查预防工作取得的成绩、成效,了解相关单位的反馈意见以及工作中存在的具体问题。分管副检察长如果象重视自侦工作一样重视预防工作,在安排部署自侦工作时把预防工作同时安排和部署,预防工作发展的前景和效果就会取得突破性的进展。
4.注意资源和人员的整合。基层院人员少,很多科室都是一人科室,甚至有一人身兼数职的情况。客观地说,任何一个基层院,一个人干预防工作是远远不够的,因此,作为分管副检察长,要注重人员和资源的整合。特别是注重预防人员与自侦部门人员的整合,这种人员和资源的整合将有效促进查办和预防工作。一是便于自侦部门借道侦查。以预防名义开展调查容易让发案单位接受同时也不易引发犯罪嫌疑人的警觉和怀疑,对查办自侦案件是大有好处的;二是便于预防部门熟悉和了解案情。预防工作人员介入侦查,对个案的发案原因和环节将更加了解,有利于通过对发案原因的深入分析,提出合理的有针对性的预防检察建议;三是能够弥补侦查人员和预防人员不足的问题。
(三)预防科长(负责人)如何做好预防职务犯罪工作
预防科长(负责人)作为检察机关预防业务工作的实施人员,工作思路和方法直接决定和影响着本院的预防职务犯罪工作。预防科长(负责人)应当如何做,笔者认为:
1.加强自身能力的锻炼和塑造。对于具体从事预防工作的人,我们可以用一句话来形容其应该具备的素质:“站起来能说,坐下来能写,上下能沟通,左右能协调”。因此,对于预防工作人员的要求应该说是比较高的,需要的是综合能力和素质都较强的人。一个地方预防工作的好坏,取决于好的思路、好的措施和好的落实。从这个意义上说,我把预防人员分为三类:第一类是优秀的预防人员。这类人有前瞻性,熟悉和了解当地的实际情况,能够根据本地实际和案件情况提出工作思路和方法措施或者能够根据领导的思路制定具体的措施,把地方党委、院党组的预防工作规划落实并进行经验总结;第二类为称职的预防人员。这类人熟悉预防工作方法,但对当地的预防职务犯罪工作如何开展缺乏思路,能够按照领导的意图制定具体的方法和措施或者把上级院的要求落到实处,对落实情况能适时进行总结。第三类为一般的预防人员。这类人员对预防工作方法和措施不了解,缺乏积极性与主动性,对上级院安排的工作和院领导安排的具体工作任务处于应付状态,落实不力。由于三类人员的存在,我们的预防工作也就分为三个等次。有思路、有措施、有落实、有成效为优等;无思路、有措施、有落实、成效微和有思路、有措施、有落实、无成效为次等;有思路、无措施、无落实、无成效或者无思路、无措施、无落实、无成效为劣等。从现实来看,我们大多数基层院的工作停留在次等上。由于多年形成的习惯,我们绝大多数院的预防工作都停留在贯彻落实市院的要求这个层面,很少有自主的创新型的思路、方法和措施,这也就是预防工作走入瓶颈,难以拓展的根本原因。所以,对于预防工作人员来说,加强自身能力的素质建设尤其重要。
2.保持从事预防工作的激情和热情。有的干警多年来形成了预防部门是边缘部门,预防工作不是检察院的主要业务工作,所以在内设机构不被重视的认识。这种认识是片面的。近年来,从高检到省院,大会小会讲预防工作的情况并不少见,特别是近年来高检院一系例文件和措施的出台,更加突出了预防工作的重要地位。因此,具体从事预防工作的同志们要把预防工作看作是对自己综合能力和素质的挑战,以充分的热情投入到职务犯罪预防工作中去。以我们预防法制讲座为例:为什么同样的内容,有的人讲得听课的人爱听,能听进去,能发出感叹和感受,而有的人则讲得让人不胜其烦?其中最大的原因就是讲课者在讲课中注入的热情和激情不够,使原本生动的讲授变得枯燥无味。
3.更新观念和理念。应该说,从2007年高检院《预防职务犯罪工作规则(试行)》和2008年省院《关于结合执法办法开展预防职务犯罪工作的规定(试行)》执行以来,昭通市的预防职务犯罪工作措施和方法已经得到规范,形成了一整套具有昭通特色的预防工作思路和方法。目前制约我们发展的,依然是观念问题。在明确预防职务犯罪工作一定要突出检察职能,一定要与查办案件相结合的基础上,更新观念。例如,如何正确运用预防调查,突出其有效性。以前我们也讲过,预防调查不仅仅限于对已发案件的调查,可以结合当地的实际情况,重点工程和项目建设情况、热点难点问题展开调查,这也是突出地方特色的一个方面。再如,宣传形式的多样性。在预防宣传上,我们大多数院都停留在市院安排什么专项活动,我就搞什么专项活动的基础上,对如何结合本地实际,开展有特色有创新的宣传形式和有效载体缺乏思考。
4.要强化对当地职务犯罪形势的研判和分析,提出结合实际开展预防职务犯罪工作的建议。通过对案件等的调查,提出需要重点开展预防职务犯罪工作的行业和部门或者系统,或者一个或几个单位,同时提出具体的方法和措施,明确需要达到的效果和目的。对一个单位或一个行业部门的预防职务犯罪工作要有总体的思路,即通过一年或者一段时期的工作,需要达到的效果。
5.具体工作的落实要到位。一个优秀的预防科长对如何干好预防工作应当有思路,有具体的方法和措施,有落实的效果。通俗地说,预防工作就是要无事找事做。如果我们单纯的等待自侦部门办案,等待自侦部门结案后再开展预防工作这是不行的。如果案件办完了,我们仍然不开展工作,那更是不行的。在实践中,也会有这种情况,预防人员不了解不熟悉案情,也不开展深入细致的预防调查,在犯罪分析时照搬照抄,脱离案件去写分析报告,虽然分析报告写得天花乱坠,但与案件事实和发案原因格格不入,这显然就失去了犯罪分析的意义。
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