首先，先来理解一下什么是PPP（Public-Private Partnership），即
政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。按照这个广义概念，PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供
公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。在这个概念的基础之上，采购主体就是公共基础设施中的政府主体，承接主体就是私营企业、民营资本，一般为投资人，而社会资本及为社会资源。
其次，PPP合作主体之间的关系是：三者之间必须能够相对独立
西方市场经济国家所推行的公共部门和私人部门合作模式，是希望建立一种能够长期可持续的合作伙伴关系，使公共部门和私人部门的双方优势都能得到发挥。
我们引入西方市场经济国家
PPP模式的理念，在政府和社会资本合作模式的建立中，也要建立类似的合作伙伴关系，这就要求我们所说的参与政府和社会资本合作中的社会资本投资主体，一定要具有独立性，一定能够和当地政府部门之间形成一种相互制衡和博弈的权利义务关系。从这个意义上讲，我国在推行PPP模式中，承担社会资本投资主体的企业，不应是当地政府的下属机构，也不是当地政府能够控制的事业单位、平台公司及其他附属机构，一定是能够独立于政府部门之外的一种社会力量。也就是说，在PPP模式的框架体系下，与政府合作的社会资本，必须是与当地政府不存在资本、人事、管理等方面的控制关系，必须是独立于当地政府的一种社会力量，这是遵循PPP理念不能放弃的一个底线。