0引言
开展“万顷良田建设工程”是江苏省国土资源厅深入践行科学发展观，有效落实党的十七届三中全会精神，构建新机制，实现新跨越的重要战略部署;是国土资源部门落实“双保”工程的有效手段。该工程是以土地开发整理项目为载体，以实施城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量;将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地;建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。2009年以来，泗洪县按照江苏省委、省政府关于实施“万顷良田建设工程”试点工作的要求，在该县青阳、陈圩两个乡镇先期开展试点。从试点的情况看，这项工程虽然可以有效地破解保障发展、保护资源的难题。但在推进过程中也遇到了一些突出的问题。笔者就此谈几点粗浅的看法。
1在城乡实施“万顷良田建设工程”试点的重要意义
“万顷良田建设工程”是统筹城乡发展的一个载体和平台，可实现农村耕地资源、建设用地资源从零星分散转向空间集聚，进而推动劳动力资源、市场需求和公共服务资源等各类关联生产要素在一定区域内流动集聚、集中配置，最终产生巨大的聚合效应。
1.1实施“万顷良田建设工程”对破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局具有很强的推动作用
致富农民必须减少农民，发展农村必须加快城镇化。党的十七届三中全会指出，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段。目前我国农村最根本的矛盾是生产资料和劳动力之间的严重失衡。传统、单体、分散的耕作和居住方式，资源占用多，投入成本高，产出效益低。假如一户种30～50亩地，耕地大体属于常效资源，当可自我平衡。而一户如果种300～500亩地，耕地就会成为高效资源。近几年，尽管各级财政持续、大量增加对农业的投入，但农业作为弱质产业、低效产业的格局始终没有根本改变。作为统筹城乡发展的基础性工程，“万顷良田建设工程”实质上蕴含着第一、第二、第三产业协调发展的理念，旨在“对一产的着力提升、作二产的有效支撑、促三产的繁荣兴盛”。目前非农产业在农村经济中的比重越来越大，大部分农民已经不主要依靠种地来增加收入，改善生活。所以，应当推动土地向“大户”集中，让真正从事耕作的农民发展规模化生产，先富起来;让离土又离村的农民，得到妥善安置，充分享受城镇生活。
1.2可以有效改善农业生产条件，提高耕地特别是基本农田的面积和质量
(1)这项工程有利于增加耕作面积。经过统一规划和综合整理，对项目区田、水、路、林、村进行综合整治，建成大面积、连片的高标准农田，提高耕地质量，解决耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局凌乱、户均占地过大、保障水平较低等问题和矛盾。
(2)有利于加快农业现代化进程。农田集中成片，便于发展现代高效农业项目，有利于提高农业产出水平。
(3)有利于保障农产品质量安全。现代化种植、规模化生产和高标准维护，可以促进农业高新技术的大面积推广，减少化肥投入、农药喷洒、秸秆焚烧等传统作业方式对生态环境的污染，促进农产品质量的全面提升，保证消费安全。
(4)有利于国土资源部门加强土地行政管理。通过建设大规模连片的农田，利用GPS摄像，图斑观察实地利用现状，可以有效提高耕地保护的真实性、准确性和可控性。
1.3可以破解保护资源、保障发展的难题，实现土地资源节约集约高效利用
通过城乡建设用地增减挂钩等途径，把农村散乱、粗放、低效的建设用地，如撤并的村落、搬迁的学校、废弃的道路、淘汰的窑业、破产的乡镇企业等，复垦或调整置换成建设用地。按照建新拆旧、集中集约的要求，把农民整村转移到中心镇以上，建成公寓式住宅，可以节约70%以上的建设用地。假若每年搬迁1个村，以一个村3000～5000人测算，平均能够挂钩置换出700～800亩的用地指标。这相当于一个县1～2年的指令性建设用地计划总量。随着农村人口转移，逐步压缩农村建设用地供给，在优先安排农民安置房、基础设施等配套建设用地后，节余的用地指标可以规范、有序地调剂弥补现代制造业和城市服务业用地的缺口。如此可“一举三得”:
(1)大大改善土地利用计划紧张的状况，充分缓解土地资源的硬约束。
(2)有效提高土地使用效率，促进工业化、城市化进程。
(3)理顺、畅通土地供需渠道，切实减少基层违法违规用地行为的发生。
同时，列入“万顷良田建设工程”试点的项目，一方面，可以享受省以上投资土地开发整理项目政策，无偿利用国家和省级资金;另一方面，通过综合整治新增的耕地面积，可以实现县(市、区)政府任期内耕地总量动态平衡的目标。
1.4可以推动社会就业和实现农村剩余劳动力资源的有效利用
通过对项目区内农村居民点整村庄向城市或重点乡镇迁建，一方面可以加快城镇化步伐，有效聚集市场需求与公共服务资源;另一方面通过将村庄向中心镇以上集中，带动大批的农村人口向乡镇以上转移和集居，实现劳动力供需贴近，帮助农民就地就近就业，达成稳定有序的非农化转型，既丰富并扩大本地劳动力资源优势，加快工业化、城镇化进程，又在一定程度上缓解由于农村劳动力跨区域流动引发的住房、医疗、就学等社会问题，减轻各级政府的负担。工程实施后，通过引入企业化生产经营方式和城市大量就业机会，劳动力资源的价值能够得以实现。
1.5可以推动市场需求，减少社会公共服务资源的浪费
实施“万顷良田建设工程”，引导项目区内农民到中心镇居住，不仅可以将发散的需求集中呈现，形成新兴市场，而且可以将潜在的消费需求进一步挖掘和激发，并放大集聚需求的乘数效应，促进服务业的繁荣兴盛。此外，特别值得关注和反思的是现行公共服务资源效用。我们沿袭陈旧落后生产方式遗留的散居村落模式，电线、电话线、电视电缆、自来水管、垃圾处理、污水管道等设施资源耗费巨大，经过综合规划，农民集中居住，可以大大减少农村居民点重复拆迁，以及居民点点状分散对路、水、电、综合服务设施等公共服务资源的浪费。
实施“万顷良田建设工程”，也有一定的制约因素，诸如缺乏经验，认识不到位;一些乡镇领导班子调整频繁，对工程的了解和推进往往还需要一个过程;实施的积极性能否持续保持，也是一个问题，加上投资较大，资金筹措难，拆迁标准不高，政策落实有一定的难度。
2几点建议
“万顷良田建设工程”是适应科学发展要求、科学使用国土资源的一项重大制度创新，是县级人民政府组织实施城乡统筹发展战略性的经济社会系统工程。它涉及政府的各个部门和社会的方方面面，而且需要协调解决的矛盾和问题比较多，如果没有各级党委、政府强有力的领导和各个部门的密切配合，没有一个有保障能力的组织实施机构，是不可能顺利开展此项工作，更不可能达到预期的目的。建议在试点推进过程中要始终坚持“政府主导、政策扶持、规范运作”的原则，准确把握试点政策，稳步推进试点工程。
2.1强化组织领导，部门联动推进
(1)成立由县政府主要领导为组长，农委、发改委、住建局、财政局、国土局、信访局、督查室以及试点乡镇等相关单位主要负责人为成员的“万顷良田建设工程”领导小组，主要负责重要工作的部署安排、重要政策的研究制定、重大活动的筹划组织、重大问题的协调解决，明确各相关成员单位的工作职责、工作任务、工作重点，并建立日常工作例会制度。
(2)由于“万顷良田建设工程”涉及的领域多，拆迁安置、开发整理、承包经营权流转、社会保障、劳动力安置、土地权属调整、资金投入等工作量大，建议在政府主导前提下，由相关部门密切配合、明确分工，共同推进试点工作。国土资源部门根据管理要求，指导实施主体做好项目规划编制工作，制定切实可行的项目实施方案，为项目实施提供前提条件。住建局、环保部门应主动做好项目规划选址、环境评价等相关审批，创造条件，确保项目顺利实施。财政部门积极做好资金筹集和测算。金融部门主动介入项目服务工作，指导项目实施单位根据融资的规范要求编制融资方案，履行相关报批手续，为项目实施提供资金保障。农委负责土地流转方案的制定、实施等工作。
2.2坚持科学规划，依法依规推进
(1)科学规划是组织实施“万顷良田建设工程”的基础和关键。“万顷良田建设工程”涵盖了城乡建设用地增减挂钩和土地整理，工程实施既要符合城乡建设用地增减挂钩政策，又要符合土地整理政策。因此，对申报的工程项目必须要符合土地利用总体规划和城镇村规划，在此基础上再对工程项目进行科学系统的规划，研究制定工程专项规划，包括土地整理工程方案、城乡建设用地增减挂钩方案、农民拆迁安置方案、土地收益分配和社会保障方案、农用地和建设用地流转方案等。并按照3年实施完成的要求，制定工程年度实施方案，明确工程建设的具体实施时序安排。
(2)“万顷良田建设工程”必须遵循“创新思路、积极探索，科学规划、统筹城乡，政府主导、部门配合，规范操作、试点先行，突出重点、以农为主，依法维权、农民认可”的原则，严格执行“万顷良田建设工程”规划方案，切实维护规划的严肃性和权威性。同时，在制定拆迁、复垦、安置等有关方案和政策时，严格执行相关法律法规，尤其在拆迁和安置上，在执行相关法律法规和法定程序的同时，尊重群众意愿，取得农民认可，保证工程实施始终沿着合法的轨道推进。
2.3拓宽筹资渠道，加大政策扶持
“万顷良田建设工程”涉及大量的土地复垦整理、房屋拆迁及农民安置，需要的资金量十分庞大，必须多渠道综合筹措资金。
(1)要创新融资模式，探索以新农业合作开发的形式向金融部门融资。安置农民后多余的建设用地增减平衡指标，按照规划设计置换到镇区或异地后，考虑到不能在短期内在统一市场上投放过量的商业经营性用地的因素，建议用这些拟出让地块的未来土地出让收益作抵押物，向金融单位融资，吸引金融资本参与项目建设，政府再选择适当的时机，出让上述地块的使用权，并将土地出让净收益归还融资部门。这样做不仅可以解决短期内同一市场土地供应量过大的问题，也可以实现土地出让净收益最大化的目标，更重要的是解决了“万顷良田建设工程”试点急需的资金问题。
(2)将每年土地出让金按一定比例划入专项基金用于“万顷良田建设工程”。
(3)在使用建设用地增减平衡指标报批用地时，缓缴的可直接用于试点项目建设的新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、农业重点开发建设资金等相关规费。
(4)设立“万顷良田建设工程”专项基金，启动资金可由政府垫付，待工程完成后由新增耕地置换的城乡建设用地挂钩周转指标转让收益予以补偿。
(5)吸引民间资本，共同参与“万顷良田建设工程”的建设。按照“谁投入，谁受益”的原则，建议在土地开发整理，大面积、连片的高标准农田的生产经营，以及农民集中居住区的建设等过程中，进一步创新思路，大胆尝试，最大限度地吸引民间资本的参与。如可以与集镇建设结合起来，采取代建模式，由代建商先行垫资统一开发建设农民集中居住安置区。
(6)要把“万顷良田建设工程”实施好，资金使用要规范。项目实施单位要按照上级规定的项目资金管理办法的规定，严格按上级批准下达的项目预算使用好资金。项目资金实行全成本核算，采取“法人核算、县级报账、国库支付、款项直达”的资金使用和管理模式，确保项目资金专款专用，不得挪作他用。要严格执行项目资金使用管理制度，明确专人负责项目资金的使用和管理，财政、审计、纪检监察等部门要加强对项目资金使用情况的跟踪检查。
2.4建立保障机制，妥善安置拆迁户
(1)实行土地承包经营权安置。在自愿、有偿的前提下，积极引导农户采取转包、出租、入股、置换社会保障等方式流转土地承包经营权，推进土地规模集约经营，加快现代农业发展和农民就业转移。具体分为转包、转租和永久放弃承包地两类。
(2)对于转包、转租承包地的农户，以年租金形式将承包地等反租给村集体经济组织经营，达到一定年龄的村民还可以获得生活补助。
(3)对于愿意永久放弃土地承包经营权的农户，政府参照被征地农民标准和办法办理社会保障，提供就业扶持。但是，土地承包经营权置换社会保障不能重复享受。对已进城工作并参加城镇职工养老保险，但仍有承包地的农户，按照置换社会保障的补偿标准，采取给予一次性货币补偿的方式置换其土地承包经营权。
(4)农民宅基地安置。在自愿、有偿的前提下，重点鼓励农民放弃宅基地，实行货币安置和“拆一补一”安置办法，住宅小区基础配套设施全部由村级集体投资建设或所有建设成本都由农民自己负担，进行统一规划，农民自建。
(5)实行货币安置。对于放弃宅基地进入城镇购买商品房的农户，政府对原住房按照建筑面积直接给予相应的货币补偿，原则上不再另外安排拆迁安置房和宅基地。补偿标准为原住房合法建筑面积按重置价进行评估加区位价折算。其宅基地由国土资源部门审核后注销，今后不再享受申请使用农村宅基地的权利。农民入住城镇后，原则上将户籍关系迁入社区管理，享有城镇居民在子女教育、职业培训、就业服务等方面的权利，并继续享有原居住地村集体经济组织除申请宅基地以外的权益。
(6)实行“拆一补一”安置。对于放弃宅基地，不再安排独家宅基地，而是统一建设高标准的多层公寓小区，实行“拆一补一”的安置办法，每户农民动迁后可得到一套商品房。通过动迁安置，改变了农村“脏乱差”的局面，完善了配套设施，提高了农民生活质量，节约了大量土地资源。
(7)对于农民自建房屋，可避免政府财政困难，因此建议，在基本农田保护区内，可以采取“四统一”的建设方式，即:统一规划、统一设计、统一用地、统一施工。但所有报建手续均按农民自建房办理。
2.5坚持群众满意，及时做好登记、确权
(1)在“万顷良田建设工程”实施中，坚持公开、公平、公正的原则，确保农民利益不受损害。在拆迁中按政策上限给予农民补偿，让农民在拆迁中得到实惠;公开“万顷良田建设工程”的项目申报、方案的制定和拆迁安置方式以及安置房的建设，听取群众意见，努力让群众实施前同意，实施中乐意，实施后满意。对房屋质量差、建筑面积小且无力建房、购房的特困户，给予特殊政策照顾安置;对孤寡老人由乡镇政府就近安排入住乡镇养老院。
(2)及时做好项目区土地的登记、确权工作。对拆迁农户退出的宅基地复垦后形成的耕地要妥善做好土地权属调整工作，明确权属，打破村组界线对宅基地使用权流转的限制。针对集体土地所有权虚置、使用权主体分散问题，通过项目区的登记、确权工作明确集体所有权主体及其代表，由所有权代表负责土地承包经营权的流转，接受集体经济组织成员的监督。
(3)建议国家对农民也要实行经济适用房政策，各级政府鼓励、支持乡(镇)政府在乡(镇)集中安置区建设经济适用房，彻底改变“一户一宅”粗放用地的模式，让需要建房的农户统一购买经济适用房，并按上述要求落实好社会保障工作，为今后实施“万顷良田建设工程”打好基础。