[摘要]公共政策执行体制是影响公共政策有效执行的根本性因素。影响公共政策有效执行的体制性原因主要是官僚制公共政策执行体制、公共政策执行参与体制和公共政策执行监督与责任追究制度存在问题所致。公共政策有效执行需要公共政策执行体制创新。
[关键词]公共政策;公共政策执行;公共政策执行体制
[作者简介]高建华,桂林电子科技大学管理学院副教授,博士,广西桂林541004
[中图分类号]D601 [文献标识码]A [文章编号]1004-4434(2008)12-0064-04 公共政策有效执行是公共行政管理和公共政策学研究的重要课题。影响公共政策有效执行既有公共政策执行主体、公共政策目标群体、公共政策执行环境等因素,也有公共政策执行体制的因素。本文试从公共政策执行体制的角度对影响公共政策有效执行的因素进行分析。
一、公共政策执行体制与公共政策有效执行:基于制度功能的视野分析 史密斯认为:“理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素四者,为政策执行过程中所牵涉到的重大因素。”实际上,公共政策执行体制是影响公共政策有效执行的根本性因素。这是因为,在影响公共政策有效执行的因素中,无论是公共政策执行主体因素、公共政策目标群体因素还是其他因素,其问题的解决归根结底取决于公共政策执行体制的完善与否。丁煌指出:“在现行制度存在缺陷的条件下,各个政策执行主体在政策执行过程中导致政策执行阻滞的行为在某种意义上也可以说是一种理陛的选择。如果制度条件能够得以完善,政策执行主体的行为自然会随之改进。”
所谓公共政策执行体制,“是指承担公共政策执行任务的机构、人员与规范公共政策执行活动的各种制度以及由此而形成的公共政策执行模式的总称”。公共政策执行体制与公共政策有效执行关系密切,可以从制度功能的视角得以理解。俞宪忠在《制度现代化解构》一文中指出:“在人类文明演化变迁的历史进程中,制度优化始终是人类首先关注的重要对象,不仅要求生产力方面的科学技术创新,而且更要求制度本身的最优选择和最佳安排等制度创新,很多事实表明制度创新会比科技创新具有更重要的意义。”关于制度的功能,丁煌认为:“首先,制度是人们有效地开展社会活动的一种工具。人们创造制度是因为制度有用,它可以弥补理性的不及和无奈;其次,制度为人们的行为设定了一个本利结构和奖惩机制。它向人们揭示了做什么事情和怎么做可以得到怎样的利益和好处,不做和不这样做需要受到怎样的制裁和惩罚;最后,制度还为我们观察和理解人类的社会政治经济活动和行为提供了一把钥匙。”
王诗宗认为:“外在制度的存在,很大程度上弥补了内在制度的不足,而且使制度适用于大型社会,有益于广泛的社会秩序的形成。”徐育苗认为:“政治制度的功能作用至少有四个方面:一是规范政治权力的运作;二是维护统治阶级的利益;三是维护社会的稳定和发展;四是保证公民的政治参与。”杨龙、戴扬认为:“其一般意义上的功能涉及三个方面:第一,使复杂的人际交往过程变得更易理解和更可预见,从而不同个人之间的协调也就更易于发生;第二,制度既保护又限制个人自由领域,它使人们尽可能多地享有自由领域,这意味着拥有尽可能多的合意选择;制度的第三个功能是安全功能,它有助于缓解个人间和群体间的冲突。”
从制度功能的视角出发,公共政策执行体制与公共政策有效执行的关系主要表现在:
第一,公共政策执行体制对公共政策有效执行起到保障作用。作为制度形式的公共政策执行体制,能最大限度地保障公共政策的有效执行,其主要作用机理是:公共政策执行体制通过对公共政策执行者的权力进行监督和约束,通过监督和约束从而达到控制公共政策执行者公共政策执行偏差行为。美国学者雷恩和拉比诺维茨在《执行的理论观》一书中就提出公共政策执行监督的重要性。他们把公共政策执行过程分为三个不同的阶段:纲领发展阶段、资源分配阶段和监督阶段。其中的监督阶段主要是对政策执行过程与成果加以评估,确认执行者所应该承担的行政责任,包括监督、审计和评估三种形式等。萨巴蒂尔和马兹曼尼安在《公共政策的执行:一个分析框架》一文中也提到公共政策执行体制的重要性。他们把影响公共政策执行各个阶段的因素分为三类:政策问题的可处理性、政策本身的规制能力以及政策本身以外的因素。在政策本身的规制能力中,他们就提出要“执行机构间与机构内部的层级整合”和“建构执行机关的决定规则”等等。
第二,公共政策执行体制为公共政策有效执行提供了制度规范和秩序。公共政策执行体制是政治权力按照不同的利益要求,为实现社会政治的有序运行而对各种政治力量之间的关系和活动方式所作的法定约定。如政治权力确定政治权力的主体,规定政治权力由谁行使、属于谁;政治制度保障政治主体对政治权力的有效行使,不受侵犯;公共政策执行体制规定政治权力运行机制,保证政治主体活动的实现;公共政策执行体制规定对政治权力主体进行监督的范围和方式,限制政治权力的滥用,保障公民权益不受侵犯等等,这种法定约定对于保证公共政策有效执行提供了合法性基础和秩序性满足。丁煌指出:“人们的任何社会经济活动都离不开制度。如果没有制度的约束,那么人人追求利益最大化的结果,只能是社会政治和经济生活的混乱或者低效率
第三,不好的公共政策执行体制则会对公共政策有效执行构成阻碍。如中央政府与地方政府权力分配不合理、权责不明的公共政策执行体制则会造成公共政策执行内耗和消极抵抗,不利于公共政策有效执行。乔成邦、李军超认为:“传统体制下许多政府部门并不知道自己真正的服务对象是谁,往往是为了政策执行而执行政策,为了体制的需要而执行政策,甚至为了迎合上级的好恶而执行政策。由于传统的政策执行只注重投入,不注重产出,片面追求效率而不计成本,不衡量效果,因此也就很难取得效果,甚至投入越多效果越差,公众无法从政策中获得应有的好处。” 二、影响公共政策有效执行的体制因素分析 (一)官僚制公共政策执行体制对公共政策有效执行的制限
官僚制体制曾经被认为是最理想的效率最高的组织形式。这种组织模式由马克斯·韦伯所创立,用于解决组织效率和政策执行问题。在传统的官僚制公共政策执行体制下,执行主体结构是与一元化垄断相适应的“官僚制”的金字塔式等级结构,主体与主体之间主要体现为自上而下的统属与制约的不平等关系,联系的纽带多为命令或指令,强调下级对上级的绝对服从。“自上而下的政策制定观意味着:决策的重要性完全取决于它是在科层的哪一层作出的;因此,最重要的决策是由政府机构的最高人物作出的。而处于科层等级低层的人们,只是执行这些决策罢了。”
作为公共政策执行的官僚制模式近年来遭受 学者们的批评和指责。其批评和指责集中在:(1)过多关注中央行动者的目标和策略,其他行动者在执行过程中扮演的角色被忽略了;(2)为了应付不确定性,各种组织都不可避免地拥有自由裁量权,基层官员的活动也将由此产生“控制赤字”,因为他们发展出了应付压力的各种办法;(3)过分强调中央的目标,不但忽视了基层官员的适应策略,也忽视了政府活动的以外结果。埃尔莫尔认为:“科层等级结构的关系越束紧,为保证所需的监督和决策点数目便越多,异变和拖延的机会便越多,下级对上级指导的依赖便大,对个人判断和解决问题能力的依赖便越少。”此外,官僚制公共政策执行体制关注的是纵向权力上的制约与控制,而对横向权力的配置控制不足,当“将公共政策执行任务分派给多个行政组织进行实施”时,“由于执行新公共政策部门责任的分散性,极有可能导致责任的互相推诿,信息的不通畅、执行工作的难以协调以及执行责任无法追究等一系列公共政策执行困境”。
(二)公共政策执行参与体制的不足影响公共政策有效执行
张国庆指出,“阳光之下鲜有罪恶”;“政府建立信息公开制度,一切腐败行为就难以滋生与蔓延;从政策接受主体的角度来说,信息公开是主权在民的体现,保证公民在一定程度上参与政策的制定,保证公民行使监督权,切实保护自己的权利”。然而,从我国公民公共政策执行参与的现状而言,我国公民公共政策执行参与的力度和广度似嫌不足:一方面,从国家制度层面上,国家虽然在一定程度和范围上实施了听证和政务公开等制度,但“过于强调粗放式的政策执行方式,忽视专业化、规范化和程序化,造成追求短期效应的形式主义盛行”;在某种情况下,公民公共政策执行参与体制内渠道不多、也不畅通,这与公共政策执行者的“官本位”思想有关。“公共政策的制定和实施过程就是一个多方利益主体为了自己的最大利益而相互博弈的过程。”“政府若支持公众参与,扩大信息透明度,这在一定程度上会减少政府的权力。由于权力是一种稀缺资源,它可带来利益,减少权力就意味着利益寻租可能减少。”另一方面,从公民自身的角度看,公民公共政策执行参与的动力不足,存在消极参与或不愿参与的情况。“公共政策从某种程度上来说是一种公共物品,它涉及全体公众,具有非竞争性和排它的不可能性,因此,公共政策的这种特性就决定了公民在公共政策参与中具有搭便车的动机,即个人不为公共物品的生产和供应承担任何成本也能为自己带来收益。”
当然,当公共政策执行危及到公共政策目标群体的利益时,如果体制内参与渠道不顺畅,则有可能导致“以法抗争”的群体性事件,影响社会稳定。
(三)公共政策执行的监督和责任追究制度缺损影响公共政策有效执行
因此,加强对公共政策执行者的政策执行监督和控制具有十分重要的意义和作用。然而,由于现实和体制的原因,我国公共政策执行监督和责任追究制度存在“虚监”、“失监”和责任追究无法落实的情形。如丁煌指出:“就我国的政策执行系统来看,由于监督机关实质上是属于当地党委和政府的一个工作部门,其人事任免权、调动权均掌握在当地党政首脑手中,使监督机关成为当地党政机关的附属品。”作为公共政策执行责任追究制度而言,我国的公共政策执行责任追究也还处于理念和概念建构之中,深层次的责任追究制度无论在理论还是现实实践上还处于探索之中。此外,在中国现有的公共政策执行环境中,公共政策执行责任追究在没有上级和外来压力的情况下,大多都流于形式。如我国现行的《党政领导干部辞职暂行规定》规定:“对引咎辞职责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部,根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。”这就说明,所谓引咎辞职,甚至是免职,都有可能是异地交流任职或成为升迁的前奏,公共政策执行责任追究制度的缺损或流于形式由此可见一斑。
三、创新公共政策有效执行体制之策略选择 (一)重组公共政策执行结构体制,创新公共政策执行运行机制。第一,科学设置公共政策执行机构。在目前“公共政策执行”成为公共政策理论和实践关注的焦点的情况下以及政治与行政二分的启示,笔者认为,公共政策决策与公共政策执行分离是一个较好的范式选择,即在决策、执行职能相对分离的基础上,形成相互制约又相互协调的决策局和执行局。执行部门和决策部门之间是绩效合同关系,按照决策部门的法规、政策、办法运作,实现决策部门规定的责任、目标和任务。第二,合理划分公共政策执行权力。从纵向上说,要合理划分中央和地方政府权力,做到集权和分权的统一,特别是充分发挥地方政府公共政策制定和执行的自主权。从横向上说,一方面,要整合各部门执行权力,防止“政出多门”、“多龙治水”现象;另一方面,要做好横向间各部门的沟通和协调。“典型的公共政策执行是发生在一个复杂的府际间关系网络上,其中多元参与者经常抱持分歧而且冲突的目标与期望;基于此,各种层次的府际关系运作能否顺畅无碍,自然与政策执行的效果息息相关。”第三,探索公共政策执行新途径。公共政策执行既要重视传统自上而下官僚制公共政策执行模式,也要注重采用自下而上公共政策执行模式;既要充分发挥自上而下官僚制公共政策执行模式的管理“控制”的作用,又要充分发挥自下而上公共政策执行模式中基层官员的主观能动作用。“离问题越近,其影响问题的能力就越大。换言之,复杂组织解决问题的能力不依赖于官僚层级的控制,而是依赖于处理问题最恰当的地方之自由裁量权的最大化。”此外,还要注重网络治理模式的运用。“网络是由各种各样的行动者构成的,每个行动者都有自己的目标,且在地位上是平等的;网络之所以存在是因为行动者之间的相互依赖;网络行动者采取合作的策略活动来实现自己的目标。” (二)加强公共政策执行参与体制建设,提高公共政策目标群体公共政策执行参与程度。公共政策目标群体参与公共政策执行,不仅可以提高公共政策执行的社会认同度和接受度,而且还有助于减少公共政策执行者政策执行偏差和执行腐败行为,有助于公共政策有效执行和公共政策目标群体的利益不致受损。为此,一方面,作为公共政策执行者,应充分敞开公共政策执行参与渠道,在当前“通过对话、协商、公开辩论乃至全民公决渠道把公众纳入公共决策过程已不再是一件观念上难以接受、技术上无法克服的事情”的情况下,不仅要充分发挥体制性的公共政策执行参与机制,如健全人民代表大会制度,充分发挥各民主党派和政协的参政作用,健全人民来信来访制度,领导深入基层调研制度等等,还要不断开辟新的公共政策执行参与渠道,如举行公共政策执行听证会、建立公共政策信息披露制度,通过公共政策执行活动和公共政策信息的公开化确保社会公众的知情权和了解权,允许公众对公共政策执行进行公开辩论或公开批评,公众直接参与公共政策执行的投票表决等等;另一方面,作为公共政策目标群体,也要自觉地主动地参与公共政策执行全过程,克服公共政策目标群体公共政策执行参与不足和参与“搭便车”现象,应建立正常的公民公共政策执行参与制度,允许在合法利益未得到解决之前有合法的“抗争”的权利等等。
(三)建立和完善公共政策执行监督和责任追究制度。首先,要给予监督者一定的权威和权力,特别是上级公共政策制定者的权威和权力,防止出现因控制权力过软导致“令不行、禁不止”的现象;其次,要建立健全多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督网络,进一步完善以党的监督为先导,权力监督为主体、舆论监督为动力的监督体系。同时,公共政策制定机关以及其他国家机关要加大对公共政策执行的监督力度,使公共政策执行者时时感受到执行的压力,不敢懈怠;再次,完善公共政策执行责任追究制度,对因政策理解偏差、贯彻不力、执行失误、甚至违背政策、对抗政策造成严重影响和后果的政策执行人员和相关领导要追究其执行责任和领导责任;对玩忽职守、擅自篡改政策或使政策执行发生严重偏差和严重后果的故意行为要追究执行者和领导者的法律责任,该处理的处理,该制裁的制裁,使其在法律的边界内不敢擅自作为;完善公共政策执行责任追究方法,对玩忽职守、贯彻不力、执行失误、对抗政策等的政策执行人员该撤职的撤职、该免职的免职,该开除的开除,永不续用
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