城市经营作为一种行为科学，它同样包含了行为系统的三要素，这就是行为的主体、行为的客体和行为过程。作为城市经营的三要素：城市经营主体、城市经营客体和城市经营过程，其相互关系也和其它行为的关系一样，行为主体是处于主动地位，是由法人、组织机构或个人来担当；行为客体是处于被动地位，是行为对象；行为过程是符合科学规律的程序。
第一节城市经营主体的基本概念与地位
一、城市经营主体的基本概念
所谓城市经营主体是指“在城市经营的具体过程中参与对城市的客体进行投资、管理或经营运作的政府、企业、组织、个人或其它机构”。
二、城市经营主体概念的基本特征
1．过程的参与性
不论是企业、组织、个人或其它机构只要是参与了城市经营过程，他们都是城市经营的主体。
2．主体的多元性
经营主体的身份具有多重性，既可能是法人身份又可能是自然人身份，既可能是政府机构又可能是企业团体,既可能是投资者又可能是经营者或管理者。
3．地位的差异性
城市经营主体中的核心经营主体与从属经营主体在经营职能上地位是有差异的。比如，核心经营主体在土地规划与土地报建审批的权力地位是从属经营主体没有的；核心经营主体在城市经营过程中的引领和主导地位是从属经营主体所不具备的。
三、城市经营主体在城市经营中的关系和地位
城市经营既是一种经济行为，又是一种具体的社会行为。从行为的社会属性上讲与其他行为没有本质上的区别，因为它们都是由行为的主体、客体和过程构成，都是由行为的主体按一定的规律和既定的程序来对具体的行为客体操控运作，继而达到相应的目的。在这个行为体系里，行为主体是主导和主动性的，行为客体是被作用对象和被动性的，行为过程是程序也是规律。
第二节城市经营主体的类型
在前面我们对城市经营的基本概念分析中，已经指出了城市经营主体除国家法律、法规明确规定外，允许国内外各类机构和个人投资建设、经营城市的基础设施或其它城市经营客体。（许忙耕、王进前《深化经营城市的对策建议》）因此，大力推进城市经营主体从一元化向多元化发展，改变政府过去大包大揽的局面，加速城市的现代化建设这已是势在必行的。从城市经营主体的社会地位和资本属性出发，目前关于城市经营的主体类型主要有以下几种：
一、国有资本型经营主体
1．国有资本型经营主体的职能构成
经营城市必须培育经营主体，必须组建经济实体代表政府作为出资人，运用市场经济的办法为城市经营建设融资和投资，成立城市建设投资开发公司作为城市资本营运的投资主体，负责城建国有资本营运，并行使国有资本投资主体职能。城投公司是按《公司法》组建的国有独资公司，主要职能是对政府委托经营的城市国有资产进行管理和投融资，服务于城市建设。（中国房产网《论经营城市》）另外，政府在发挥好自身作为经营主体的作用过程中，必须通过制度创新，把自己角色的两重性统一起来，做到市场行为和非市场行为的有机结合。主要是：一是通过建立城市建设投资公司等企业来实现经营行为企业化；二是通过转变职能，使自己更好地履行规划、公共管理和服务职能；三是针对当前市场机制尚未健全的实际，把政府行为的着力点放到提高城市资源配置的市场化程度上。（邹宏国《城市建设要讲功能导向》）
2．国有资本型经营主体的组建
经营城市必须首先成立一个核心城市经营主体机构，因为，没有核心经营主体的引领导向城市经营就会像老虎吃天一样无法入手。因此，城市政府应立即组建以经营城市为主的特殊企业法人----城市资产经营公司，将有经营价值的国有资产集中起来，由城市政府授权城市资产经营公司统一经营，把城市资产经营收益集中用于城市基础设施，实现城市建设与经营的互动扩张。（周爱国《九江城市经营要实现五个转变》）。比如，像西安高新技术产业开发区管委会及其下设的高科集团一样，既能兼顾政府行为和企业行为的有利因素，又能避免政府行为和企业行为的弊病。该经营、管理机构一般是从各城市管理机构中抽调作风正派的业务骨干，从国有企业抽调具有企业管理经验的管理人才，从各大专院校和科研机构抽调与经营城市有关的专业技术人才来组建该机构，政府加强协调和服务的功能。只有这样的班子才能搞好城市的经营。
3．国有资本型城市经营主体的优势及特点
a．实现了政企分开：城投公司与建设局分离，则可引入市场机制，实行彻底的招投标，产生1>1的效应。（中国房产网《论经营城市》）
b．突破了资金瓶颈。
c．引入了市场机制。
d．代替政府行使规划、协调、管理和监督的职能。
e．产权和收益均归国有。
f．参与土地、基础设施和其它城市资源要素的经营与开发。
g．国有资本型经营主体的领导人具有双重性，既是管理者，又是执行者。
4．国有资本型经营主体的种类
a．国有全资型经营主体：如城市建设投资开发公司、中房集团、深圳特区发展集团、西安高科集团等。
b．国有控股型经营主体：如中关村建设集团、深圳天健集团、西安西房集团等。
c．国有合资型经营主体：如深圳的南油集团。
二、非国有资本型经营主体
1，集体所有制经营主体如乡镇企业类房地产开发公司。
2，私人所有制经营主体如荣智健、刘永好的地产公司等。
三、外资型城市经营主体
主要是指来自境外的房地产公司如华新国际集团。
另外，按城市经营主体的社会地位和职能作用的不同，又可划分为：核心城市经营主体和从属经营主体，这在下节内容中将专门叙述。
第三节核心城市经营主体的基本概念和地位
一、核心经营主体的基本概念
核心经营主体指在中国经济转型时期和城市化初期的特殊历史背景下，由城市政府或由获得政府主管部门委托授权的有关部门，来制定城市具体的发展战略和开发政策，并与其他从属城市经营主体共同经营和开发城市的自然资源和人文资源的企业法人或其他组织机构。
二、核心经营主体的特点
1．双重性
一套人马两块牌子，既是政府机构又是企业组织；其领导人既是官员又是企业家；是集裁判员、守门员和球员于一身的复合体。
2．主导性
在城市经营过程中处于主动引导地位。
3．国有性
尽管从表面上看其经营行为是企业行为，但是，他们往往是以国家的土地或其他城市资源要素作抵押来获得银行的贷款，来作为开发经营的启动资金，投资主体实质上是政府，所以收益也必然归国有。
三、核心经营主体的种类
核心经营主体的种类主要有政府和授权型核心城市经营主体两种。
1，城市政府在城市建设和管理中充当主导，不但是城市经营的主体，而且是城市经营核心主体中的核心。他们在城市经营过程中起到了组织、指导、引领、规范、监督、示范等作用，是城市经营的排头兵。他们的主导作用主要体现在政府全权负责城市的规划、建设和管理上。
2，授权型城市经营核心主体是指政府授权下的各类开发区管委会及其下属的建设集团或城建部门下属的房屋建设开发公司、房地产综合开发公司等。比如西安高新技术开发区的高科集团、深圳的南油集团等。授权型核心经营主体是集“政府职能、产权国有、土地经营于一身的三维城市经营主体（GCM）”（《从政治高度看地产策划》《西安晚报》2003年5月21日）。
四、核心城市经营主体——政府在城市经营中的职能作用
城市政府是城市经营的领导者和组织者，他们在城市经营中的职能如何定位、怎样发挥，事关城市经营能否科学有效地进行。
城市政府是城市首脑，也是城市经营的主导者，担负着管理与建设城市、推进城市发展的行政职能。因此，只有合理界定和清晰城市政府在城市经营中的职能，才能积极高效地履行职责，有效地引导、规范、推动城市经营战略的实施。
我们认为，城市政府在城市经营中的主要职能应当定位于以下几个方面：
1．营造环境
城市环境是城市经营的重要支撑，城市环境的综合素质决定着城市经营的深度、广度以及实效性。因此城市政府的首要任务是营造良好的发展环境，提高城市整体价值。
2．制定规划
城市经营作为城市发展的重要战略是一项庞大的系统工程，我们除了对其有一个一般的认识之外，还必须有一个科学合理的实施方案，才能做到有序化地实施。因此，要做好城市经营工作，制定规划是前提，政府部门要组织专门力量来做这项工作。
3．组织实施
政府在城市经营中的最重要的职能就是领导。组织开展城市经营活动，运用各种政策措施引导、启动城市经营战略，着力吸引国内外投资者参与到城市建设与发展中来。
4．规范监督
城市经营是一种市场化的运作方式，是城市政府将城市资源采取市场化配置方式，来实现城市功能提升和形象改善的一种途径，这就涉及到利益再分配问题，由此就会因趋利而产生不公平现象。如何创造公平、公开、公正的城市经营环境，规范监督市场秩序就成为城市政府的一项重要职能。
5．打造品牌
城市的品牌是一个城市物质文明和精神文明的综合体现，是这个城市特色和优势的集中反映。而品牌的成功塑造，对于提升城市的竞争力和吸引力有着重要的意义。因此政府在城市经营中的另一项重要工作，就是如何包装、宣传、推销，打造城市品牌，树立城市形象。
五、核心城市经营主体——政府在城市经营中应该注意的事项
1．树立先进的经营理念
在开展城市经营的工作中，城市政府首先要解决观念意识上的问题，只有用先进理念作指导，才能正确理解、科学把握城市经营的丰富内涵，才能正确组织和实施城市经营战略。
1）主体观念城市政府作为城市的管理者和发展的领导者，在城市经营中必然处于规划、领导、指挥、协调的主导地位。虽然从运作机制上来讲，城市经营强调运用市场经济手段，但是从城市经营的管理与组织角度看，政府的主导作用是毋庸置疑的。因此，城市政府要有主体意识，积极运用法律规范、经济手段和政策杠杆来高效有序地组织开展好城市经营工作。
2）经营观念在市场经济条件下，政府的管理方式和行政方式必须要有根本性的转变，才能适应市场规律的要求。特别是在城市经营这一层面，政府应注意将成功企业的经营理念和管理模式，嫁接改造到行政管理中来，以此来降低行政成本，减少行政失误，提高行政工作的效率和效益，卓有成效地开展好城市经营工作。
3)系统观念从城市经营的角度来看，城市的所有资源(有形资源和无形资源)都是经营的内容，物质文明建设和精神文明建设都是重要组成部分，城市政府、企事业单位、社会团体及全体市民都是参与者，所以这是一项庞大的系统工程。因此，城市政府在组织实施城市经营的过程中，一定要树立全局观念和系统观念，通盘考虑，综合规划，以确保城市经营战略的有效实施和系统效果。
4）特色观念城市经营是市场经济条件下许多城市都在探索的一条城市发展的路子，在对城市经营的概念和内涵的把握上基本上是一致的，但每个地区、每个城市的自然、社会和历史条件是不同的。因此，在实施经营城市战略中，要找准自身的特色优势，根据经济与社会发展的现状，选准突破点，采取适合本地区实际情况的方式来进行操作，切忌不顾本地实际情况，盲目照搬照抄。
2．建设经营型的政府
政府作为城市经营的主体，不仅要在观念上适应市场经济的要求，而且要在机构设置、行政职能发挥以及行政产品和服务的提供上，导入经营理念。不但要讲效率，还要讲效益，从这个意义上讲，现代政府不但是管理型的而且应该是经营型的，只有把经营型政府的建设作为城市经营战略一项重要内容，才能实现政府行为与城市经营战略实施的协调一致性。经营型政府的建设应该包括以下几个方面的内容：
1）机构设置要经济合理目前，我国正在进行行政体制改革，以适应市场经济的要求，从经营城市角度来看，同样也存在着要求行政体制改革的问题。政府职能部门设置是否科学合理，直接决定着经营城市的效果。首先，政府要有综合的部门来协调城市经营工作，防止政出多门、职能交叉、协调不力、力量无法集中等问题出现。其次，要实行政府职能合并，把相关相近的职能集中到一个部门来行使，这样既有利于集中调度，又因为行政部门的减少而减少行政开支，降低行政成本。再者，就是把政府的某些非行政职能市场化、社会化，把本该由市场调节的职能交还给市场，把应由中介机构来进行的工作交由中介机构去做，这样政府就因职能的专业化、专门化，而高效地发挥其职能。
2）行政环节要快捷顺畅行政环节快捷顺畅，可以从两个方面来理解：一方面是政府决策的有效贯彻执行，确保决策的实效性；另一方面就是简化办事程序，如何快捷高效地提供服务的问题。这两个方面问题的解决，关键就是减少中间环节，简化行政审批。行政审批制度改革是行政体制改革的核心，只有减少了政府行政审批事项，才能实现政府机构的精简，才能实现政府职能的转变。从城市经营角度来讲，既然是经营，就要追求效率和效益，而体现政府效率效益的一个重要方面，就是手续的简化、办事的快捷、时间的缩短。由于公务人员服务水平的挖掘是有限的，因此最根本的还是简化审批环节，减少政府的制约性行为。
3）产品服务要优质高效政府在市场经济条件下的主要职能包括两个方面，一是提供公共产品，二是提供公共服务。产品的质量优劣、服务的水平高低，抛开体制性因素不谈，主要是机关效能以及政府工作人员的职业素质和职业道德水平问题。强化机关效能建设主要措施有：一是提高机关工作人员的整体素质。市场经济条件下的城市政府，应当十分重视人力资源的科学开发与有效利用问题。政府部门要采取多种措施，吸引优秀人才进入政府，不断提高政府机关的人才管理水平。只有这样，才能使城市经营活动高水平地开展。二是建立健全规章制度。靠制度来激励约束行政行为，确保工作的良性开展，消除人为因素造成的不良影响，使行政工作走上规范化与制度化的轨道。
4）行政行为要效益为本城市政府的决策，行政行为的做出，都涉及到效益问题，效益的好坏是政府政绩的最终体现，也是对一个城市的发展起根本性推动作用的因素。所以，城市政府要充分考虑行政的效益问题，不仅要考虑经济效益，还要考虑社会效益、环境效益；不仅要考虑近期效益，还要考虑长远效益。只有综合平衡后的净剩值最大，才能实现效益最大化。要确保行政行为的效益最佳，首先就要科学确定组织目标。不要盲目攀比，既要切合实际，又有一定的创造空间；既要有数字目标，又要有质量目标，切忌盲目追求数字而造成的低层次量的增长。同时采取措施要得力，不能照搬照抄，既要借鉴先进经验做法，又要结合本区实际情况进行，这样才能产生良好效果。
要做好上述工作，城市政府应在决策之前进行大量的比较研究，还要引进外脑参与策划，调动全社会力量参与进行，才能确保决策的最优化和措施的实效性，才能在城市经营与社会发展中发挥重要作用。（刘文俭、马永敬《现代城市研究》）
六、核心经营主体的演变过程
核心城市经营主体是伴随中国改革开放和中国地产业的逐步形成而诞生的。因此，在我们谈城市经营核心主体的同时，必须回顾中国房地产业所经历的风风雨雨，总结中国房地产业在逐步走向成熟的这一历史时期，是如何完成由“建筑商—开发商—核心城市经营主体”的三次飞跃。
1．与建筑业剥离----建筑商
1980年邓小平在《关于建筑业和住宅问题》中谈到了“建筑业作为国民经济的支柱产业”的问题，当时所指的建筑业实际上是指房地产业与建筑业之和。因为那时国内尚未引进“房地产业”概念，地产业、住宅业都用“建筑业”统称，GNP中也将地产业与建筑业一并计算。
同年，全国“住宅建设与房地产管理工作会议”提议要求各地设立房地产管理局，各种形式的房地产开发公司相继成立，房地产业开始复苏，并迅速走向商品化、市场化经营，1984年国家《国民经济行业分类标准和代码》将房地产业列为独立的行业。
1987年，党的十三大报告指出：房地产市场是社会主义市场体系的重要组成部分。至此，房地产业宣告从建筑业中剥离，迅速进入大发展阶段。与此相适应，本阶段包括中国建筑工程总局在内的各省市建工局、也逐步从政企一家转变为中建集团和建筑工程总公司。经营主体也第一次由官商转变为建筑商。房地产业刚刚有一些市场气息，少部分还不能完全称为发展商的企业，在半计划半市场环境下获得土地，定向建房。购房者均为集体，当时正处于短缺经济状态，房屋销售是完全的卖方市场。此时的发展商虽无理念可言，却把房地产引向商品化。第一代发展商的主要行为表现是建房，其本质上是建筑商。（邬文康《第四代开发商尽显“新房地产运动”魅力》）因此，本阶段的产业仍是停留在第二产业-----建筑业上。作为建筑业派生出来的房地产业只是处在萌芽状态，远未达到房地产业的内涵要求。
2．地产产业化形成-----开发商
20世纪90年代初，由于改革开放的需要，出现了一批土地开发的热点城市，同时，正是中华人民共和国历史上首次有偿出让土地的时候。由于当时市场化程度不高，土地本身潜藏着巨额利润。一些企业在获得了政府出让土地的批准后，就开始转让土地。因此，土地炒作成为发展商的主要行为，这就导致了90年代初的房地产泡沫。发展商以大无畏的商业壮举，把房地产业完全推向了市场。（邬文康《第四代开发商尽显“新房地产运动”魅力》）
与此相适应，包括建设部下属的中房集团和各省市建设厅、建设委员会下属的房屋建设开发公司，以及各级地方建设部门下属的房屋建设开发公司都属于次类型主体。它们都属于真正意义上的“开发商”，因为它们既承担着定向房屋和土地的开发建设，又参与部分房产的经营，但其本质上只是开发商，离真正意义上的经营商还有很长的距离。此时的地产业基本上达到地产业的硬件要求。
3．大盘时代的出现催生“授权型”城市核心经营主体
20世纪90年代中期以后，继华南板块诞生以来全国各地陆续出现了地产大盘，特别是各地的高新技术产业开发区的迅速成长，对土地用途规划、建筑设计、基础设施的配套的审批，以及大面积地产开发、资金筹措等方面都提出了更高层次的要求，这是一般的开发商根本达不到的。因此，全国各地陆续出现了像南油集团、中关村建设集团、西安高科集团这一类型的既拥有大量的土地储备，又拥有相应的土地规划与建筑设计及配套规划的政府审批权力，同时又可以凭借政府信用来担保贷款进行大盘地产开发经营的集政府权力、产权国有、土地经营于一体的三维城市经营主体（《从政治高度看地产策划》2003年5月21日《西安晚报》）这一新型的官商。这些集团的负责人大部分是开发区的管委会主任或副主任，甚至是市长助理。这种三位一体的官商就是我们前面所分类的“授权型”核心经营主体。也正是在这些核心经营主体的引领下，带动了其他城市经营主体的热切参与，才迅速诞生了全国许许多多的大盘和高新技术产业开发区。
七、核心经营主体与“城市运营商”
在前面的城市经营概念论述中，我们曾经说过一个城市的资源要素很多，比如，土地、基础设施、文化、科技、能源等等。像城市的电讯业其经营的主体就是电讯运营商，电业的经营主体是电业运营商。既然是这样，那么有的学者肯定要问：城市运营商究竟是一个什么概念？他的运营客体是什么？是不是一个城市的所有资源？如果不是那就应该叫土地运营商或基础设施运营商、文化运营商、科技运营商。因此，问题就出在这里，这就是我们现在要谈的目前有很多学者都提出的“城市运营商”概念问题。
众所周知城市经营作为一种行为体系它必须包含三个要素；第一是行为的主体要素，第二是行为的客体要素，第三是行为的过程。因为“城市运营商”这一概念极不准确。
其一，它并未指出“城市运营商”的种类、地位和特征；
其二，未指出具体的城市经营客体；
其三，未指明“城市运营商”与其他城市经营主体的职能分工和相互关系；
其四，未反映出“城市运营商”的阶段性使命，城市经营是在城市发展的初级阶段和体制转型这一特殊历史阶段下的产物，到了城市发展的中期和成熟期以后城市经营的重点则转变为产业或城市文化、品牌，甚至是成熟市场经济下的城市行政管理或服务，城市经营主体的阶段性使命特征就不能在“城市运营商”概念里反映出来，而成熟市场经济下也用不着叫城市经营了；
其五，因为城市是一个小社会，土地和基础设施、文化、科技、能源只是城市资源要素的一部分，并不能代表一个城市资源要素的一切。所以，就不能因为只经营了城市资源要素中的地产，就将其称之为“城市运营商”。因为，这样容易让人产生一种以偏概全和哗众取宠的感觉。
综上所述，我们认为城市运营商的概念是极不科学和难以自圆其说的。
第四节从属城市经营主体的基本概念和地位
一、从属城市经营主体的基本概念
所谓从属城市经营主体是指在中国体制转型过程中和城市发展初期的特定时期下，以及国家法律、法规或政策的调整下和核心城市经营主体的引领下，与核心城市经营主体共同参与对城市的土地、基础设施、科技文化、能源等城市资源要素进行开发经营的法人、自然人或其他机构。
二、从属城市经营主体的特征
1．从属性
从属城市经营主体是在国家法律、法规或政策的调整下和核心城市经营主体的引领下，进行城市资源要素经营开发，是被动和被引导的，地位是处于从属的。他们是纯粹的企业法人或自然人，他们不具有政府职能，也不拥有大片的土地或基础设施等城市资源要素。
2．私有性
因其投资主体是企业法人或自然人，所以收益必然归企业或个人。
3．多元性
从属城市经营主体构成比较复杂，有外商独资企业、私营企业、中外合资企业、集体所有制企业、个人或其他组织机构。
4．阶段性
从属城市经营主体的从属地位是源于城市经营的阶段性，是中国特定的转型时期和城市经营初期下的时代产物。到中国城市发展到成熟期以后，各种主体的地位就会同处一个平台，也自然就不会有核心与从属之分了。
第五节各类城市经营主体之间的相互关系
首先，在城市经营的初期，需要用政府权力去拉开序幕，把原来分散在城市各职能部门有限的国有资产集中起来，统一调度处理，发挥有限的城市资源优势。
其次，由于是处于转型阶段，政府各职能及公用部门的协调工作也只有政府本身才能去完成，其他非国有资本型经营主体是无法也不可能完成这一历史使命的。
再次，也只有这种官商结合的城市核心经营主体，才能在城市开发建设到城市经营的连接与市场的练兵之后，根据市场的具体情况制定“统一规划、合理布局、综合开发”这一更加具体的战略规划和政策法规，并引导和监督其他经营主体积极参与和规范运作，确保城市发展规范有序。
最后，也只有在城市经营核心主体亲自率先投入到具体的市场开发和经营中去并且获得收益时，让从属城市经营主体看到城市经营中的公共事业领域蕴藏着巨大的经济效益，才能吸引和鼓励更多的经营主体共同参与城市的经营和发展。从西安高科集团新西部实业发展公司引领开发和共同建造的紫薇田园都市180万平米大型综合社区和5平方公里的长安科技产业园来看，也只有这种核心经营主体才能操作大盘，才能进行“造城运动”，才能担当城市经营的核心重任。 《中国城市经营学》 第一部分 第三章 城市经营的主体
温馨提示：答案为网友推荐，仅供参考