煽动闹事，是指以各种方式、手段挑逗、鼓吹、唆使群众闹事，直接危害社会秩序的安定的行为。煽动闹事行为人可能兼有造谣惑众的情节。
不法人员又称不法分子，是指违背整体法律秩序的人员，其行为是从整体法秩序的角度被赋予否定性评价的行为，它实际上已经触及法秩序所能容忍的极限，只能用法律制裁这种严厉的规制手段（法律责任）予以调整。
根据《治安管理处罚条例》第十九条第五项规定“造谣惑众，煽动闹事”是指两种扰乱公共秩序的行为，二者即相互联系又有所不同。
前者指以制造谣言的手段蛊惑人心，造成群众思想混乱，从而影响社会秩序的安定；后者则是指以各种方式、手段挑逗、鼓吹、唆使群众闹事，直接危害社会秩序的安定。
在前一种行为中，行为人可能以煽动闹事为目的；在后一种行为中，行为人可能兼有造谣惑众的情节。
在这两种情况下，两种行为均可合并裁决处罚，但不能以此认为没有煽动闹事目的的造谣惑众或者不具备造谣惑众情节的煽动闹事不构成违反治安管理的行为，不适用《治安管理处罚条例》第十九条的规定。
根据《中华人民共和国刑法》 第二百九十条第一款 聚众扰乱社会秩序，情节严重，致使工作、生产、营业和教学、科研无法进行，造成严重损失的，对首要分子，处三年以上七年以下有期徒刑；对其他积极参加的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。
扩展资料：
根据《治安管理处罚条例》第十九条 有下列扰乱公共秩序行为之一,若尚不够刑事处罚的，处15日以下拘留、200元以下罚款或者警告：扰乱机关、团体、企业、事业单位的秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。
扰乱车站、码头、民用航空站、市场、商场、公园、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他公共场所的秩序的；扰乱公共汽车、电车、火车、船只等公共交通工具上的秩序的；结伙斗殴，寻衅滋事，侮辱妇女或者进行其他流氓活动的。
捏造或者歪曲事实、故意散布谣言或者以其他方法煽动扰乱社会秩序的；谎报险情，制造混乱的；拒绝、阻碍国家工作人员依法执行职务，未使用暴力、威胁方法的。
第二十条 有下列妨害公共安全行为之一的，处15日以下拘留、200元以下罚款或者警告：非法携带、存放枪支、弹药或者有其他违反枪支管理规定行为，尚不够刑事处罚的。
违反爆炸、剧毒、易燃、放射性等危险物品管理规定，生产、销售、储存、运输、携带或者使用危险物品，尚未造成严重后果不够刑事处罚的。非法制造、贩卖、携带匕首、三棱刀、弹簧刀或者其他管制刀具的。
经营旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他供群众聚集的场所，违反安全规定，经公安机关通知不加改正的。
组织群众集会或者文化、娱乐、体育、展览、展销等群众性活动，不采取相应的安全措施，经公安机关通知不加改正的。
违反渡船、渡口安全规定，经公安机关通知不加改正的。不听劝阻抢登渡船，造成渡船超载或者强迫渡船驾驶员违反安全规定，冒险航行，尚不够刑事处罚的。
在铁路、公路、水域航道、堤坝上，挖掘坑穴，放置障碍物，损毁、移动指示标志，可能影响交通运输安全，尚不够刑事处罚的。
第二十一条 有下列妨害公共安全行为之一的，处200元以下罚款或者警告：设置、使用民用射击场，不符合安全规定的。
未经批准，安装、使用电网的，或者安装、使用电网不符合安全规定，尚未造成严重后果的。
在车辆、行人通行的地方施工，对沟井坎穴不设覆盖物、标志、防围的，或者故意损毁、移动覆盖物、标志、防围的。
第二十二条 有下列侵犯他人人身权利行为之一，尚不够刑事处罚的，处15日以下拘留、200元以下罚款或者警告：殴打他人，造成轻微伤害的；非法限制他人人身自由，或者非法侵入他人住宅的；公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人的；虐待家庭成员，受虐待人要求处理的。
写恐吓信或者用其他方法威胁他人安全或者干扰他人正常生活的。胁迫或者诱骗不满十八岁的人表演恐怖、残忍节目，摧残其身心健康的。隐匿、毁弃或者私自开拆他人邮件、电报的。
第二十三条 有下列侵犯公私财物行为之一，尚不够刑事处罚的，处15日以下拘留或者警告，可以单处或者并处200元以下罚款：偷窃、骗取、抢夺少量公私财物的；哄抢国家、集体、个人财物的；敲诈勒索公私财物的；故意损坏公私财物的。
第二十四条 有下列妨害社会管理秩序行为之一的，处15日以下拘留、200元以下罚款或者警告：明知是赃物而窝藏、销毁、转移，尚不够刑事处罚的，或者明知是赃物而购买的。
倒卖车票、船票、文艺演出或者体育比赛入场票券及其他票证，尚不够刑事处罚的。违反政府禁令，吸食鸦片、注射吗啡等毒品的。
利用会道门、封建迷信活动，扰乱社会秩序、危害公共利益、损害他人身体健康或者骗取财物，尚不够刑事处罚的。偷开他人机动车辆的。
违反社会团体登记管理规定，未经注册登记以社会团体名义进行活动，或者被撤销登记、明令解散、取缔后，仍以原社会团体名义进行活动，尚不够刑事处罚的。
被依法执行管制、剥夺政治权利或者在缓刑、假释、保外就医和其他监外执行中的罪犯，或者被依法采取刑事强制措施的人，有违反法律、行政法规和国务院公安部门有关监督管理规定的行为，尚未构成新的犯罪的。
冒充国家工作人员进行招摇撞骗，尚不够刑事处罚的。
参考资料来源：中国政府网-中华人民共和国治安管理处罚条例
不法人员又称不法分子，是指违背整体法律秩序的人员，其行为是从整体法秩序的角度被赋予否定性评价的行为，它实际上已经触及法秩序所能容忍的极限，只能用法律制裁这种严厉的规制手段（法律责任）予以调整。
法律依据：
《公安部关于“造谣惑众，煽动闹事”如何适用问题的批复》
浙江省公安厅：
你厅法制处明传电报《关于“造谣惑众，煽动闹事”是指一种行为还是两种行为的请示》收悉。现答复如下：
《治安管理处罚条例》第十九条第五项规定“造谣惑众，煽动闹事”是指两种扰乱公共秩序的行为，二者即相互联系又有所不同。前者指以制造谣言的手段蛊惑人心，造成群众思想混乱，从而影响社会秩序的安定；后者则是指以各种方式、手段挑逗、鼓吹、唆使群众闹事，直接危害社会秩序的安定。在前一种行为中，行为人可能以煽动闹事为目的；在后一种行为中，行为人可能兼有造谣惑众的情节。在这两种情况下，两种行为均可合并裁决处罚，但不能以此认为没有煽动闹事目的的造谣惑众或者不具备造谣惑众情节的煽动闹事不构成违反治安管理的行为，不适用《治安管理处罚条例》第十九条的规定。
此复。
1991年5月20日