行政管理（administration management）是运用国家权力对社会事务的一种管理活动。也可以泛指一切企业、事业单位的行政事务管理工作。行政管理系统是一类组织系统。它是社会系统的一个重要分系统。随着社会的发展，行政管理的对象日益广泛，包括经济建设、文化教育、市政建设、社会秩序、公共卫生、环境保护等各个方面。现代行政管理多应用系统工程思想和方法，以减少人力、物力、财力和时间的支出和浪费，提高行政管理的效能和效率。
现代行政管理的含义
最广义的：指一切社会组织、团体对有有关事务的治理、管理和
行政管理学
执行的社会活动。 广义的：指国家政治目标的执行，包括立法、行政、司法等。 狭义的：指国家行政机关对社会公共事务的管理，又称为公共行政。
编辑本段行政管理发展
自从产生国家以来,就有了行政管理但是直到19世纪末才开始形成为一门学科。它经历了以下三个发展时期：
传统管理时期
从19世纪末至20世纪20年代。德国学者L.von施泰因首先提出“行政学”一词。1887年美国学者I.W.威尔逊发表了行政学的研究一文。1900年美国行政学家F.J.古德诺提出政治与行政分离的主张。1926年美国学者L.D.怀特对行政学研究的主要内容作了系统的论述，开始形成行政学的体系。 早期行政学以研究政府行政效率和节省开支为目标，其内容包括：主张政治与行政分离,实现组织系统化,工作方法程序化、机关事务计划化、工作要求标准化等，以达到权责分明，追求实效。
科学管理时期
20～50年代由于科学管理和行为科学等理论和方法的不断引进，行政管理学的内容不断更新。许多行政学家根据F.W.泰勒的科学管理理论，采用把目标分解成若干层次的小目标，并为实现每个目标建立合理的组织机构。采用科学的办事程序和工作方法，使各项行政工作也能象工业生产流水作业一样，有计划有步骤地进行。行为科学的兴起促使行政管理学转向从社会学、心理学、人类学的角度对人的行为和心理因素以及人与周围环境关系的研究，并注意激发人的积极因素。
系统管理时期
从50年代起，行政管理有许多新的发展。许多行政管理学家把40年代以来出现的信息论、控制论、运筹学等理论和方法用来研究行政管理同时由于行政管理涉及面愈来愈广，需要考虑的因素愈来愈多，需要把行政管理作为一个系统来研究。
编辑本段行政管理特点
1、一切行政活动都是直接或间接与国家权力相联系，以国家权力为基础的。
2、行政管理是根据国家法律推行政务的组织活动。在执行中又能动地参与和影响国家立法和政治决策，制定政策是行政管理的一种重要活动方式。
3、行政管理既管理社会的公共事务，又执行阶级统治的政治职能。
4、行政管理要讲究管理的效能和效率。它通过计划、组织、指挥、控制、协调、监督和改革等方式，最优地实现预定的国家任务，并达到应有的社会效果。
5、行政管理是人类改造社会的实践活动的一个特定领域，有它自身发展的客观规律性。
编辑本段行政管理类型
行政管理的主要类型有：
国民经济管理。
这是国家行政机关对社会经济生活所实行的管理。包括工业、农业、交通运输、财政金融、商业贸易 以及环境保护和公用事业的管理。
文化教育管理。
包括教育、科技、文化、卫生、体育等各项事业的管理。
国防军事管理。
国防军事管理
包括征兵、武装力量建设、军事科学 研究、国防工程建设等管理。
公安司法行政管理。
包括治安、交通、消防、边防等管理，以及律师事务、公证事务、劳改狱政管理等。
民政管理。
包括社会救济、社会福利、优抚和安置等管理。
外交事务管理。
包括外交活动、对外经济贸易、对外文化交流、国际旅游活动等管理。
编辑本段行政管理职能
从行政管理过程来看，它主要有四项基本职能。
计划。包括制定计划、下达指示、作出决议、进行安排等。
组织。把已经确定的计划和决策付诸实施。组织活动还包括对机构的设置、调整和有效运用,对人员的选拔调配、培训和考核。
协调。通过政策、法令和各种具体措施，不断改善和调整组织之间、人员之间、活动之间的各种关系。使各项工作分工明确、配合密切、步调一致，以共同实现预定目标。
控制。即监督、检查的职能。可以通过统计资料和实时信息的分析，如人事、组织、财务等情况进行控制。
编辑本段行政学研究的意义
1、行政学研究有利于发现行政活动的规律，促使社会主义上层建筑更加适应于经济基础的发展要求。
2、行政学研究有利于培养和造就适应社会发展要求的行政人员。
3、行政学研究有利于发现和克服目前行政活动中存在的弊端，推进行政改革，建立适应现代化建设要求的行政体系。
4、行政学的研究有利于借鉴和吸收世界各国行政学研究成果。
编辑本段行政管理发展趋势
现代行政管理的发展趋势可以归结为以下几点：
一、行政管理系统化。把行政管理看成是由许多相互支持和相互制约的、并有一定功能的各种要素或子系统所构成的总体系统。有效的行政管理系统，就是通过设置合理的机构、配备适当的人员、采用一定的程序和方法，把计划、组织、指挥、控制、协调等管理活动有机结合起来。应用系统工程思想和方法来组织各项行政活动，要求对行政管理活动作定量的系统分析，建立相应的数学模型和逻辑模型,通过分析和评价,选择最优的行政管理方案。
二、行政决策科学化。行政决策是为履行国家的行政管理职能而进行的决策活动。行政管理实践中遇到的需要采取行动的问题，都要依靠行政决策提出解决办法。行政决策体现国家的意志和利益，不仅对行政组织内部具有约束力，而且对其管辖范围内一切有关的企业事业单位、机关团体等都具有约束力。行政决策按层次级别可分为国家决策、地方决策和基层决策，按决策性质可分为战略决策、策略决策和战术决策等。行政决策除各级行政机关领导层进行决策外，还可设置专门的决策机构，集中一批有广泛的科学知识和丰富的社会实践经验的专门人才，配备先进的电子计算机，专门从事决策研究和政策分析。下图是行政管理战略决策过程示意:
行政管理战略决策过程示意
图中右上角的决策支持系统的主要任务是：通过计算机、视听设备、通信设备、事务处理设备等硬件系统,给决策者提供丰富的直觉的信息支持；另一方面，通过系统分析、运筹学、预测技术、行为科学等技术和方法形成软件系统,给决策者以科学决策方法的全面支持。现代行政决策可采用各种决策分析方法,遵照科学决策程序进行。
三、行政管理方法的定量化和最优化。在预测方面有各种预测技术，如特尔斐法、趋势法、时间序列法、回归法、平滑法、弹性系数法等。决策方面有多目标决策、竞争性决策、层次分析法、群决策、模糊决策、随机性决策等。控制和协调方面有计划协调技术(PERT)、关键路线法 (CPM)等。分析和评价方面有系统分析、可行性研究、成本效益分析、灵敏度分析、风险分析等。
四、行政事务工作的现代化和自动化。机关行政事务工作实质上 是信息的收集、处理、传输、存储和更新。建立电子计算机网络，建立行政管理信息系统，实现在线信息处理，是机关管理现代化和自动化的主要方向。
编辑本段行政管理协调功能
行政管理的协调功能包括两方面的内容，一是协调公司内部各部门间的关系
行政管理改革
，二是协调企业与社会其他企业、社会机构和政府部门的非业务关系。行政管理对内部各部门间的关系的协调，是以对计划的分工执行和控制为基础的。在执行计划控制的过程中，行政管理部门应该对各部门的计划执行情况和执行进度进行协调，以调整好企业的整体计划的实施。同时，还应该对各部门在执行工作计划的过程中在日常事务上所发生的矛盾冲突进行调解，使企业各部门之间能够团结和协调一致，维持企业的稳定和正常运行。
行政管理的另一项协调任务，是协调企业同其他企业、社会机构和政府部门的非业务关系。这种关系之所以是非业务的，是因为企业的运行是在各部门明确分工的基础上才得以健康而稳定地进行的。行政管理部门的职权并不能超越企业的内部分工。明确这一点是很重要的，这样可以避免企业的行政管理部门插手业务，从而避免在业务部门和行政管理部门之间造成矛盾冲突，避免使企业的运转陷于混乱。行政管理对企业与其他企业、社会机构和政府部门的非业务关系的协调，其主要内容是在维护企业的基本权益的基础上，发展同社会各有关单位的友好交往，缓解矛盾冲突，从而为企业争取一个好的生存环境。
什么是行政?自伍德罗•威尔逊创立现代意义上的行政学以来,对于“行政”概念的界定一直争议未果[1]。在西方,关于行政概念的分歧主要有:其一,“三权说”,即从国家机构分工关系上确认行政的内涵,认为只有政府的行政部门所管辖的事务才是行政。其实这种见解解释不了国家立法、司法机关的行政活动的问题。其二,“二分说”,即从政治与行政分离的角度来确立行政的内涵,认为行政是国家意志的执行。其实这种见解回避了政治的行政性和行政的政治性问题。其三,“功能说”,即从管理功能的角度来确立行政的内涵,认为协调众人努力达到一定目的的一切管理活动都是行政。其实这种见解泛化了行政概念,撇开了行政活动中的政治因素,混淆了行政与管理之间的界限。在我国,也有三种观点:其一,行政即国家行政机关的行政活动,指狭义的政府行政;其二,行政即国家机关的行政活动,指广义的政府管理;其三,行政即包括政府、国家机关、企事业单位在内的行政管理活动。我认为以上各种见解和观点因各有其不同的场景与论域亦都能成立。如果将国内外学者关于行政概念界定进行比较,找出共同点,可依次将行政分为“微观行政”、“中观行政”和“宏观行政”三类。对于微观行政来说,中观行政和宏观行政是其运作的行政生态,微观行政最终取决于或受制于中观和宏观行政的运作状况。对于中观行政和宏观行政来说,微观行政对它们有巨大的能动的反作用,微观行政亦即作为狭义政府行政的好坏直接影响到中观和宏观行政,从这个意义上说,微观的政府行政应当居于优先地位。具体说来,行政,从字面理解就是行其政事,推行、执掌政务。政事、政务有是与非之分,大与小之别。大的政事、政务一般与国家组织相联系,因此,行政与国家组织活动特别是国家的政府组织活动相联系。对此,下面的这种界定是可以接受的:即行政是国家行政机关为实现国家目标和统治阶级利益依法对社会事务、国家事务和自身内部事务进行有效管理的活动。这个界定突出了行政的主体(行政机关)、客体(上述“三务”)、依据(法)及目的(目标利益)、价值(有效性)等内涵。我以为对行政活动的研究,要始终围绕这样几个问题展开,即何谓政(治),谁来行,如何行,终其果。这四个问题贯穿于行政管理活动过程的始终。其中最为重要和关键的问题是何谓“政”的问题,行政分析研究的起点是“政”,而不是“行”,如果这个立于首位的问题不搞清楚,不解决好,势必影响到其他几个问题的研究和解决。然而“政”或“政治”的定义林林总总,其要义莫过于一是“公”或“共”,二为“正”。所谓“公”是指行政所推行、执掌的政事、政务具有政治、国家那种超越、凌驾于社会之上的“公共性”特质,它与社会整体利益的增进、分配、调适及其公共权力活动紧密相关。所谓“正”是指与“公”、“共”即公共性特质内在联系的并能外显的一种“德行”或“德性”,正如孔子曰:“政者,正也。”正是从说文解字意义上说,所谓行政即“行公”、“行正”,行政即行“公正”!可见,讲政治、讲公正,讲道德本是“行政”题中应有之义。然则,与国家相联系的行政都是具体的、历史的、阶级的,推行、执掌政务的行政人都具有自然的和社会的双重属性,实际行政过程中往往会出现阶级的偏见和利己主义的私欲而扭曲行政之本义。办法只在于诉诸法律。无论是行“公”、还是行“正”,抑或是行“公正”,都要靠法与法律来维系。因此,法又是行政的题中应有之义。法律首先关注的是社会的普遍的公与正。但是,一定的法律只是将一定的阶级偏见和一定的行政人的私欲控制在一定的社会所能够承受的度以内。稍有历史使命感和责任感的研究者总是不应忘记提醒人们注意:只要有与国家相联系的法律存在,任何法、法律都不是也不可能真正成为实体意义上的公正与正义的代名词、同义语,因为在资源有限的情况下,法律总是具有既公而又非公的特质。无论是法律的公的特质,还是法律的非公的特质,法律都要求行政者必须行正。
回答者：Omygold - 魔法师 五级 12-21 16:56
1,狭义的也是我们一般认识到的,行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务,社会公共事务和机关内部事务的活动。2,广义上的行政还包括其他事务上的管理活动,如公司管理上的行政管理 回答者： 不要孤单xcw | 二级 | 2010-4-14 11:16
行政是指由国家行政机关对于不属于审判、检察工作以及立法中的其他法律的具体应用问题以及自己依法制定的法规进行的解释。狭义讲来，指国家职能中，除了立法和司法以外的全部职能的总称；广义讲来，指作为决策职能的政治之外的执行职能。
《中国行政管理》2009年第8期
论“公共行政”的确切含义
张康之 张 桐
（中国人民大学 公共管理学院，北京 100872）
[摘 要]大致是在上个世纪的90年代中后期，“公共行政”一词在中国开始流行起来，并逐渐取代了中国行政学恢复和重建时期所使用的“行政管理”一词。但是，在使用“公共行政”一词时，却存在着很大的混乱。人们甚至造出了所谓奴隶社会的公共行政、封建社会的公共行政，这是一种把公共行政泛化的做法，是与历史事实不相符合的。其实，公共行政是历史发展的产物，是在19世纪末才出现的一种行政管理模式。公共行政作为一个相对独立的研究领域，是在威尔逊所确立的政治—行政二分原则的基础上展开的，官僚制组织理论、科学管理理论则使其更加丰富，其后，怀特等人对公共行政进行了系统化研究，从而使其成为一门相对完整的学科。
[关键词]行政管理；公共行政；公共行政学
[作者简介]张康之，1957年生，男，汉族，江苏铜山县人，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师。主要研究方向：行政哲学与文化。张桐，1989年生，男，汉族，宁夏固原市人，中国人民大学公共管理学院学生。主要研究方向：行政学理论。
在我国，谈及那些与政府相关的活动和事情时，“公共行政”一词已经得到了广泛的应用，无论是在学术探讨、理论研究还是实践描述中，这个概念都会被人们用来表达与政府相关的活动。但是，究竟“公共行政”一词的准确含义是什么，学者们很少深究，在一些出版物中，我们甚至可以看到“奴隶社会的公共行政”、“封建社会的公共行政”等表达式。这就向我们提出了一个问题，公共行政是不是一种人类社会亘古就有的治理模式呢？对这个问题的回答，显然关系到对公共行政的性质和形式的基本认识，而这种认识在一定程度上决定了行政改革即公共行政重建的方向。
一、澄清公共行政的概念
上个世纪80年代初期，我国在恢复和重建行政学这个学科的时候，很少有人使用“公共行政”这个词，当时习惯使用的是“行政管理”一词，只是在需要把这个词翻译成英文的时候，我们才把行政管理翻译成public administration。直到90年代后期，中国学者才开始逐渐地习惯了“公共行政”这个词。为什么会出现这种情况，从理论上推测，在80年代，我国的学术语境中所包含的是用阶级分析的立场、观点和方法去认识问题和解决问题，而“公共行政”这个表达式中的定语即“公共”一词恰恰模糊了阶级性，所以，当时的学者凭着对学术语境的敏感性，是不愿意使用“公共行政”一词的，即使是在移译外文著作时，也不愿意把public administration直译为“公共行政”，而是转译成“行政管理”。这一点，在我们阅读80年代翻译过来的一些西方文献时是不难发现的。
90年代后期，随着学术语境的转变，出于与西方学术交流和对话的需要，也随着文献移译的增长和学成归国的学者数量的增加，“公共行政”一词开始被更多的学者使用。但是，在这同时，也出现了概念混乱的问题。当“公共行政”一词成了流行语之后，学者们在使用“公共行政”、“行政管理”、“公共行政管理”等概念的时候，表现出了极大的随意性，甚至根本不去考虑研究对象的性质，从而出现了上述所谓“奴隶社会的公共行政”、“封建社会的公共行政”等表达式。如果说公共行政是存在于人类社会一切历史阶段的行政模式的话，那么前近代社会甚至近代社会的将近两个世纪的政府服务于阶级统治的性质就被抹杀了，而且我们今天的行政改革在何种意义上去建构政府的公共性内容也就失去了理论支持，特别是政府的公共服务能否被理解成像奴隶社会和封建社会的那种特权状态，也就不得而知了。
正是由于这个原因，我们提出了“统治行政”、“管理行政”和“服务行政”的划分，目的是要让人们去把握行政的历史性特征。
在我们看来，统治行政是在政治与行政尚未实现分化条件下的行政管理活动，它直接服务于阶级统治和统治利益的实现，是统治阶级的行政。管理行政是建立在政治与行政分化的基础上的，它的政治功能被隐含在对社会的管理活动之中，它在工具理性的原则下开展活动，实现了职业化和非人格化。它所追求的是形式合理性，技术专家是行政活动的主体，通过科学化和技术化的改进去实现效率目标，至于行政的政治内容和伦理价值，都是在行政过程开始之前就已经被确立了的，属于行政过程之外的东西，并不是行政活动所要关注的事情。在学术界，也把管理行政的这种状况称作为“价值中立”，意思是说它独立于或凌驾于一切党派、利益集团以及公众之上，不受政治纷争的干扰。正是这种所谓的“价值中立”决定了行政的公共性。应当看到，“公共性”是一个指称行政的实质性内容的概念，但是，以管理行政的形式出现的行政在公共性的意义上，只是一种形式化的公共性，而不是实质意义上的公共性。所以，对于统治行政而言，是无所谓公共性的问题的，只是在管理行政出现了之后，才有所谓公共性的问题，而管理行政的公共性又是一种流于形式的公共性，是必然要在人们的实质公共性追求中被加以扬弃的。
能够取代管理行政的将是服务行政，服务行政将要超越的是任何停留在形式上追求公共性的做法，它在服务精神的引导下开展行政活动，通过对自身的管理而服务他者，通过服务而营造起一个合作治理的局面，一切社会治理主体都在自我管理、相互服务中去在社会治理过程中实现合作。在这种情况下，服务与合作是具有普遍性的行为模式，管理是从属于服务和合作的，是服务与合作的必要手段。尽管管理在传统的意义上由于凌驾于管理客体的个体性之上，追求形式上的统一性，依然具有一定程度上的形式公共性的特征，但是，服务与合作却对管理意义上的形式公共性作出有效的矫正。虽然服务与合作并不把对公共性的追求作为自己的核心内容，但是，服务与合作在矫正管理的形式公共性的时候，在促进全社会的利益最大可能地实现的时候，实际上赋予了行政以公共性，而且是一种实质性的公共性。因此，服务行政是公共行政的完成形态，是具有实质公共性内涵的行政。
也就是说，“公共行政”这个概念是有所特指的，是特指现代化过程中所产生的行政模式，在前现代的历史阶段中，有行政，但那种行政却不是公共行政，在中国古代，它是被直接称作为“行政”的，在今天，如果谈及这个时期的行政模式的时候，在行政活动行为的意义上，是可以称作为“行政管理”的，如果考虑到其性质的话，称作为“统治行政”较为合适。至于公共行政是何时产生的，由于在近代社会经历了一个较长时期的演进过程，所以，很难说是在某个时间点上出现了公共行政。不过，从威尔逊《行政学研究》一文的叙述中可以看到，威尔逊是倾向于到欧洲去寻找公共行政的发源地的。威尔逊认为，行政学“是一门外来的科学”，“首先在欧洲受到重视”，“是由法国和德国的教授们发展起来的”。[1]在他看来，普鲁士的斯坦因的《行政学》从行政法的角度开始了对行政的研究。由于斯坦因已经模糊地把政治与行政加以区分，所以，可以看作是对公共行政的朦胧觉识。当时的行政实践也的确反映出了一些公共行政的特征，比如，普鲁士的斐特烈大帝在其父亲基业的基础之上，开始建立了普鲁士的公共办事机构，并使之成为极其认真地为公众服务的机构。斐特烈三世在斯坦因的鼓励下，又设计了许多内容更为广泛的组织，把这一工作往前推进了一步，奠定了后来普鲁士行政管理工作的坚实基础和具体形式。然而，在很大程度上，英国和美国成了公共行政事实上的发源地，英国1870年颁布的“第二个枢密院令”与美国1883年通过的“彭德尔顿法案”应当被看作为公共行政正式出场的标志性事件。至于在公共行政的研究方面，美国人则做出了奠基性的贡献，而威尔逊的《行政学研究》恰是公共行政研究的第一份标志性成果。
公共行政是在近代社会中产生的一种行政模式，正是人类进入了近代社会，出现了社会分化，统一的整体性的社会被分化成不同的领域和不同的部分，政府与社会也在分化中而成为相对而在的两个领域。当政府与社会处于一体化的状态中，政府所代表的只是这个社会中的某一个阶级或阶层的利益，只有当政府相对地独立于社会，才有可能凌驾于社会之上而成为具有公共性的存在物，它的动态形式（即行政）才有可能成为公共行政。在近代之前的农业社会，政府（如果把那个社会中的管理活动主体即朝廷及其派出机构称作为政府的话）与社会是一体化的混沌整体，政府居于社会之中，是作为社会的一个部分而出现的，它本身就是统治和力量，即使在独立性的意义上去认识它，所看到的也是它作为统治阶级最高代表——皇帝、国王等的手臂和工具的性质。关于这种统治型的政府，只适用于阶级分析。近代社会，虽然阶级以及阶层的存在还是一个确定无疑的社会现实，但是社会的领域分化模糊了阶级和阶层间的边界，政府的管理诉求淡化了管理对象的阶级和阶层特征，特别是民主以及法制的行政环境在社会生活以及政治活动的领域中实现了各个阶级与阶层的对冲而制造了表面平衡的假象。在这种情况下，政府以一个相对独立的实体而存在，它的行政活动也就可以超然于阶级以及阶层的对立和冲突之外，在古德诺所说的“执行”的意义上全力谋求技术化以及效率目标的实现。所以，这种行政被看作为公共行政。但是，由于这个社会的阶级以及阶层的对立和冲突依然是基本的社会现实，政府及其行政是不可能在实质性的意义上获得公共性的，至多只能在形式上去营造公共性的假象。也正是在这个意义上，我们说近代以来的行政只是在形式上具有一定的公共性，而在实质上，并不具有公共性，只有在人类社会的新的变革中，行政的公共性才能得以充分的建构。
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