唐宋相权比较
表二:唐代中央行政系统简表
皇帝
┌————————┴————————┐
政事 监察
│ │
三省(具决策权) 御史台
┌—————┼—————┐ ┌———┼———┐
中 门 尚 台 殿 察
书 下 书 院 院 院
省 省 省
(制定法令) (审查法令) (执行法令)
┌————┴—————┐
吏,户,礼,兵,刑,工部
课堂活动三:填写唐宋相权比较简表
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以(ˇ )表示具有该项权力.
以( ×)表示没有该项权力.
唐三省制宋二府三司制
军权财权
监察权
用人权
决策权
拥有上述权力之宰相,方可称之为「有权」之宰相,甚至可以说相权高涨,
反之则相权低落.
宋代宰相丧失军权,被割去财权,人事任免权,没有监察权,反而被台谏监
察,沦为执行机关.相权当然低落了.
课堂活动四:认识宋代中央官制组织后,统计学生对於宋代相权高低的立场.见
附表.
(4) 宋代相权低落之论证
唐宋之相权,同样被分削.唐代之相权比起汉代已颇不如,汉由丞相独掌行政大
权逐渐降至三省分享相权.唐之相权虽由中书,门下及尚书三省共同拥有,宰相
人数虽多,但保留有政权,财权,军权及人事大权等.到了宋代,相权进一步被
分削,以下从制度上分析相权被削的情况:
(i) 副相分权:宋代宰相设有多人,彼此分权.宋代时,三省的首长中书令,尚
书令和门下侍中,都不常置,有时虽以他官兼领,也只是徒拥虚名,不预国
政.真正统理百官居宰相之位的,则是「同中书门下平章事」(简称同平章
事),同时为了防止大臣擅权,宰相不只一人,通常有二,三人.另外,在宋
太祖开宝六年,因怀疑宰相赵普扩张势力,於是设置「参知政事」为副宰相
以分削相权,员额亦多.相权的彼此分割虽无权臣专擅之弊,但却造成相权
的低落.
(ii) 丧失军权:枢密使分去了宰相的军事领导权.本来,宰相的职责是无所不统
的,军事自亦不例外.然而自中唐以后出现了枢密使,由宦官出任,并且负
责监军,於是相权旁落.五代的君主多与枢密使决定军国大事.宋承此制,
以宰相及枢密使分别出掌文武大政,号称「二府」.行政,军事不专委一人,
使两权互相牵制,目的是在於杜绝强臣专擅之弊.钱穆认为「宰相之权已去
其半.」宋太宗时曾命曹彬等大举北伐,而宰相李昉却不知情,即为明证.
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另外,在宋神宗时改革官制,有人提议废掉枢密院,神宗当时立即反对,说:
「祖宗不以兵柄归有司,故专命官以统之,互相维制,何可废也 」可见宋
代的君主确有削弱相权的意图.
(iii) 割去财权:财政权归三司管辖,宰相无权过问.宋代将财赋之权归度支,盐
铁,户部三司所有,因此三司的地位提高,号为「计相」,脱离宰相的控制
而自成为一个独立的财政机构.换言之,宰相无权过问国家财政之事.
(iv) 削人事权:考课官吏及用人之权亦遭削弱.向来政府用人,本该隶属宰相职
权之下,宋代却另设考课院,主铨叙之事.又别置三班院以铨衡内廷供奉及
殿直官,於是用人之权全不在宰相.
(v) 台谏挟持:宰相受台谏所控制.钱穆先生指出,在唐朝时,谏议大夫,拾
遗,补阙等官,专以谏天子为其职责.而御史台自为一局,用以纠察百官的
罪恶.到宋代则台谏逐渐混而为一,专用以对付外朝而不谏内廷.造成这个
转变的原因,是由於宋代谏官脱离门下省而独立成「谏院」,并无长官.换
言之,谏官不直接隶属於宰相,於是谏官遂转成并不来纠绳天子,反过来每
以宰相作为其论奏的对象,形成台谏与政府对立的形势.此外,宋制台谏官
的任用,必由君主亲擢,宰相对台谏官的进退皆无权干涉.且太祖遗训,「誓
不杀大臣及谏官」,此皆造成台谏的地位提高,使宰相的权力大为削弱,谏
官转为君主的耳目,宰相的权力受谏官的牵制.而且由於谏官专发空论,不
负实责,总爱对政府表示异议,这种情况,在范仲淹及欧阳修为相时最为激
烈.换言之,宋代宰相除大权被削外,又复面对台谏的批评,君主的权力无
形中大为提高.
(vi) 无决策权:唐时三省长官可参议朝政,以草拟,审核,执行诏令.宋代宰相
则凡事均须奏请皇帝,然后再起草诏旨予以施行.办理文书,处理庶务成了
宰相的主要职掌.
(vii) 其他:宋代的宰相不许私自接待宾客,而且宰相坐而论道之礼,在宋代亦被
废,群臣奏事,一律站在皇帝面前,由是提高了君主的尊严.另外,宋宰相
有意见须以「札子」形式献上,不可即时表达.
总括而言,由於宋代宰相对军事,财政,铨选,监察等事皆无权过问,兼且设宰
相多人以分其权,致形成相权极为低落.钱穆先生说:「相权一隳,万事随之,宋
室之不振,其大端实在此.」
宋代中央官制旨在分削相权,加强皇权,以致流弊丛生,略述如下:
(i) 皇权高涨,相权低落:使宰相难有作为,凡事以皇帝之是为是,皇帝之非
为非,只能奉命行事,失却制衡皇权之作用,增加君主专权的机会.
(ii) 形成政出多门,效率低落的局面:宋代中央政府以分权为原则.行政,军
事,财政,铨选,监察及司法等各部门互不统属,各自独立,如仁宗时大
臣范镇说:「今中书主民,枢密主兵,三司主财,各不相知.故财已匮而
枢密院益兵不已,民已困而三司取财不已.中书视民之困,而不使枢密减
兵,三司宽财,以救民困者,制国用之职,不在中书也.」政情不能沟通,
面对要处理跨部门问题时,不免拖长行政程序,影响行政效率.
(iii) 中央架构庞大,行政费用大增:分权的原则使中央架构臃肿,增加开支.
例如宋代仍留存六部,但却以枢密院代替兵部的职能,三司分户部之权,
审官院取吏部之责等.机构职责重叠,不单降低行政效率,更是宋代积贫
的重要原因.
(iv) 大臣明哲保身,不思进取:台谏权重,又以宰相为弹劾对象,更可风闻奏
事,不必有真凭实据,宰相大受掣肘,要有作为必须结交朋党,造成北宋
激烈党争和因循苟且的政风.
制度上削权对於政治有负面的影响,然而实际上宋代面对内忧外患,必须倚重大
臣,共同商议朝政.那麼制度上应如何配合 保持原状还是作出相对的应变 宋
代的中央官制,因受制於现实政治情况,发生了极大的变化.
课堂活动六:阅读王瑞来:〈论宋代相权〉一文,归纳王文的重点.
(6) 宋代相权高涨之论证(宋代相权的变化)
王文从发展的角度分析宋代相权问题,认为制度上的削权随著现实政治环境而有
所改变.宰相慢慢收回政,军,财诸权,甚至出现南宋时的权相.
宋代的开国君主,为了巩固皇权,在开国初期有削弱相权的意图,然而这个主观
意愿未必能在日后的现实政治环境中得到贯彻始终.更重要的是制度创制的原
意,在实施时也不会完全没有差距.故随著时局的变化,宋代中叶以后的君主不
可能过於削弱相权.王文提供大量资料,指出开国者为后世所设的种种限制相权
的措施,在其后的三百多年中,很多时只是徒具形式,到了南宋,更出现权相专
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