第1个回答 2011-02-13
关于现今基层中队如何开展冬训的一点思考
现在正值寒冬季节，随着全国消防部队结束了年
终的老兵退役工作和验收检查工作后，各基层中队面
临的将是繁重的执勤备战工作和“两节”消防安全保
卫工作。目前，执勤力量薄弱、人员少给基层中队的
执勤备战工作带来了极大的压力，同时也给部队管理
和日常训练工作的开展带来了许多新的问题，这些问
题的解决就成为新形势条件下消防部队所不容回避
的课题。如何保持基层现有官兵良好的训练状态和备
战状态，笔者就此一个话题结合自身工作实际谈谈自
己的一点看法。
一、突破体能训练的训法和练法，创造全新的体
能训练模式，大力开展群众性体育活动。
1、体能训练观念和模式的更新迫在眉睫。
随着新的《中国人民解放军军事训练条例》的颁
布实施，全军和武警部队都积极按照新《条例》进行
组训和施训，使原来的各训练课目从内容上和要求上
有了较大的变化。原有的中看不中用的体能训练课目
进行了取消和改变。如单双杠、木马训练课目都降低
了标准和要求，其现在的训练要求就是一切面向实
战、一切面向打赢，实现现代战斗条件下的高效作战。
这一点已经通过现代战争和现今基层部队的训练实
践得到了证实和检验。
消防部队作为一支按照部队条令条例发展起来
的现役部队，也应该努力改革目前训练现状，从“老
一套”和“老模式”的怪圈中走出来。笔者以为走出
这个怪圈不是一种形势，更是一种“革命”。这种革
命是关系到消防部队如何定义这支特殊警种的部队
的问题，更关系到这支部队到底战斗力如何的问题，
所以，“训练改革”的话题谈了这么久，关键症结在
哪里？笔者以为关键还是在“人”的因素要来个“革
命”。
现今消防部队人员编制少，这是客观实际。特别
是在冬季，各基层中队都狠抓管理，保持执勤官兵的
高度在位率。但很多中队在结束年终验收检查工作
后，没有把冬季体能训练上升为中队重要议事日程上
来。“猫冬”和训练老套的现象仍然存在。要知道，
这段时期保持好人员良好的训练和备战状态非常重
要，只有达到良好的状态，才能在紧张繁重的执勤备
战攻坚战中拉的出、打得赢。
2、体能训练方式方法要创新和突破，关键是要
有人往此方面想和大胆的试。
消防部队执勤业务训练包罗万象，其中包括共同
科目训练、理论训练、技术训练、战术训练、军体训
练和心理训练。作为目前季节条件下的特点，笔者就
此谈一下冬季体能训练在人员少条件下，开展全新的
群众性体育活动这一新的训练模式。
（1）群众性体育活动强调“群众性”和“活动性”，
使体能训练摆脱枯燥和厌烦的人为因素干扰。现在各
基层中队官兵兵龄层次拉开的比较大，有的中队甚至
有兵龄脱节现象，这一形势决定了在开展体能训练时
应因人而宜的同时突出集体群众性，防止有些所谓的
“老兵”倚老卖老，训练时不自然的就降低了对体能
训练的要求和兴趣。笔者所在中队是目前支队人员最
少的中队，在进行这个冬季的体能训练时，中队放弃
了以前把体能训练集中长时间放在清晨早操这一老
做法，并结合运动生理学和心理学知识，把人体生物
钟最兴奋的时期掌握好把握好。从而，中队每天下午
4点到5点半，把90分钟训练时间抓紧抓好。操场上
原有的喊声变的有力、气氛变的浓厚、精神变的更振
奋了。这一效果的取得正是在训练中把群众性、趣味
性浓厚的如“火车赛跑”以及“6人足球赛”等项目
穿插于体能训练中，既丰富了操场氛围，官兵参与的
积极性也得到了空前高涨。在训练课目安排上，体育
健身操、30m跑动式俯卧撑、花样跳绳训练等新鲜课
目也走进官兵们的视野，官兵们以身实践，也觉得的
确非常实用。
（2）改变原由的体能训练观念和思维方式，使体
能训练成为广大官兵长期自觉的行动，而不是一种负
累。这一点还是决定了体能训练目的的走向是朝“练
为看”和“完成任务”的狭隘方向走，还是朝“练为
战”和“强身健体”的广阔方向走。把体能训练作为
基层中队长期性的训练内容搞出活力，因地制宜创造
新的训练形式，丰富官兵的训练思维和理念，就能走
出所谓训练枯燥的低谷，朝正确的方向走，使体能训
练创造出真效果，为官兵身心健康打下坚实基础，为
圆满完成冬季繁重的执勤备战任务提供强有力的体
能保障。
二、结合中队人员和装备实际，努力探索符合本
地实际的灭火战术操法，强化单兵作战能力。
现在中队人员编制的紧缺是现在基层最大的实
际，在灭火作战行动中，人员少就必须强化单兵的作
战效能，使“单兵”担当起数名战斗员的重任，这对
战斗员的业务素质是个极大的考验，同样，优化战斗
编成也是对指挥员是个很大的挑战。
笔者看过江苏总队伍和员副总队长的一篇《消防
战斗班常规消防车操展开》的论文，论文就着重谈到
了减少展开编员、强化单兵作战能力的问题，并详细
的给出了平地操、油类操、楼层操三类九种操法的适
用场合、展开图示和注意事项，给人一种耳目一新的
感觉。并且其最大的特点就是展开形式灵活、班一级
指挥得到了强调。指挥员、战斗员、战斗班长和驾驶
员等所有的人员都有明确的分工，这一点我不多展
开，只是给广大的指挥员一个思考和探索的空间，以
便结合本中队实际创造出实用高效的战斗展开操法，
最大效益的优化战斗编成，以适应灭火作战的需要。
与时俱进，消防当“减缚”
——浅析当前消防管理机构体制的主要症结及
改革构想
党的十六大报告指出，转变政府职能“按照精简、
统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，
继续推进政府机构改革”。消防机构作为国家消防监
督部门推进改革亦势在必行。
近年来，公安消防机构在各级政府的领导下，认
真贯彻《中华人民共和国消防法》（以下简称“《消防
法》”），针对新形势采取了一系列重要的改革措施，
消防工作由消防机构行为向政府行为过渡，呈现出较
好的发展趋势。
但是，社会消防工作严重滞后，存在的大量的火
灾隐患难以整改，作为消防人深感忧虑。而消防机构
体制不合理，人员少，经费朝不保夕等等制约消防工
作发展的症结，又让消防人员举步维坚。本文试图结
合十六大精神，运用现代消防管理理论，分析当前消
防管理机构体制的主要症结，并就改革措施作初步探
讨。
当前消防管理机构体制的主要症结
消防监督和消防管理是消防工作的重要组成部
分。消防监督就是公安消防机构及其人员以一定的方
针、政策、法规为依据，对社会上各部门、各单位消
防管理活动及公民的消防行为是否合法、有效进行监
察和督导。
消防管理，则是遵循经济发展规律和火灾发生规
律，运用现代管理理论和方法，通过各种职能，使各
种资源达到最佳组合，实现消防管理目标。
消防管理的要素，由管理手段、工具、对象构成。
管理手段包括机构体制、政策和法律、人、方法。管
理效率的提高，关键是人、财、物、信息的流通。本
人认为制约消防工作发展的主要症结仍然是人、财、
物、信息的流通不合理。
症结之一：消防监督和消防管理机构体制人员隶
属关系设置不合理，导致消防机构演“独角戏”，制
约着消防工作正常开展。
党的十六大报告指出，“进一步转变政府职能，
改进管理方式”，“提高行政效率”，“形成行为规范、
运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。
机构体制由人构成，管理工作主要由人实施，职
责和法规由人来执行。只有机构体制设置合理，才能
保证运转协调，才能充分发挥管理者的主动性、创造
性。现行消防机构体制如何呢？
《消防法》第三条规定，“消防工作由国务院领
导，由地方各级人民政府负责。”可见，地方各级人
民政府是领导和管理消防工作主体，管理者为地方人
员。
《消防法》第四条规定“国务院公安部门对全国
的消防工作实施监督管理，县级以上地方各级人民政
府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管
理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。”
消防机构是消防管理实施主体，实施管理者为现役制
消防部队军人。消防部队现行体制人员管理是以“条
条管理”为主，消防部队和公安机关“条块结合的管
理”模式，但人员工资福利待遇等为消防部队“垂直
管理”。而消防工作却是“块块管理”，“条条实施”。
党的十六大报告指出，转变政府职能，“依法规
范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”。
上述复杂的消防管理机构体制模式，既不是中央
垂直管理，又不是纯粹地方管理，更不是标准的军事
管理。这种模式显然是层次过多、职能交叉、权责脱
节。造成事实上基层地方政府和消防部队人员管理互
不隶属。
现实生活中地方一般不过问部队的事。消防工作
自然成了老百姓讲的“消防队”的事。消防人员自然
成为现实上的“外人”。
从实际意义上讲，国家拿出大块经费供给消防部
队人员经费，来为地方服务，减轻了地方负担。但受
消防监督和消防管理机构体制人员隶属关系设置不
合理的影响，一些地方政府虽经消防部队几代人“磨
破嘴”仍然引不起重视，推推动动，不推不动。公安
消防机构既当裁判员，又当运动员，演“独角戏”，
消防工作严重滞后。
症结之二：消防业务经费渠道不畅，制约消防工
作正常开展。
财指经费开支等，它是维持和发展管理系统的财
力基础。公安部、财政部（82）公发（武）157号文件规
定，公安消防业务性开支由地方财政安排解决。但症
结之一所列消防监督和消防管理机构体制人员隶属关系设置不合理，对消防工作产生的负面作用，势必
影响消防业务经费的投入。既然是“外人”的事，资
金投入自然少有人问津，虽然不能武断地说全国各地
都是如此，但个别地区因为经费的事着实让消防官兵
伤透了脑筋。特别是基层消防科、大队，当前多数地
区仅3、4人，消防工作量之大可想而知，但还是要
花费大量时间去争取经费。更有甚者建国几十年一些
地方政府至今未将消防经费列入预算。
症结之三：防火、灭火器材装备落后，不适应新
时期消防工作需要。
物指消防营房设施、器材、装备、技术工具等，
属于业务性开支范围。它是管理系统进行工作的物
质、技术基础。从事消防工作，必须有一定数量的器
材装备等予以保证。消防管理者的任务之一，就是合
理购置，适时维修，指导正确使用。同时，还要对器
材装备进行更新、改造，提高装备的现代化水平，做
到物尽其用。
消防经费不到位，器材装备更谈不上合理购置、
维修、更新、改造。提高装备的现代化水平，做到物
尽其用，更是天方夜谈。失去器材装备等的保障，有
效地预防、减少和控制火灾危害，保卫社会主义现代
化建设和人民生命财产安全必然大打折扣。
仅以消防科、大队为例，根据《公安消防部队机
关业务装备配备标准》，最低应当配备车辆装备、防
火检查设备、火场勘查设备、消防宣传设备、信息处
理设备24种。经对一些地区消防装备进行了解，虽
经上级消防机构历经十余年达标验收，到目前为止，
十几个消防科、大队仅配备到位三、四种。不到标准
的17％。更可悲的是，为了应付达标验收，一家购置
的防火检查仪器箱，十几个科、大队轮流使用。
症结之四：信息流通渠道不合理，条条行文无力
度，地方被动从事“份内事”，制约消防工作社会化。
信息指数据、表报、文件、资料、情报、消息等。
它是管理系统的神经。消防管理者通过信息了解情
况，又运用信息进行决策，并实施组织、指挥、控制。
因此，掌握信息，正确运用信息，是提高管理工作水
平的重要环节。
近几年，消防工作行文模式虽然逐渐出现了由消
防机构行文向政府行文过渡。但当前，公安消防机构
至上而下，行文方式最多的还是条条对条条，一直发
到消防科、大队三、四人。这三、四人反过来又要起
好“参谋”作用，将文件精神报告政府，政府被动执
行。即使至上而下是政府行文，由于症结之一所列机
构体制的原因，地方落实积极性亦不高，文件精神能
否真正贯彻到位就可想而知了。
改革当前症结的几点构想
党的十六大报告指出，“发展必须坚持和深化改
革，一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破，一切束
缚发展的做法和规定都要坚决改变，一切影响发展的
体制弊端都要坚决革除。”
构想之一：推行人员、经费中央垂直管理，解决
消防监督和消防管理机构体制人员隶属关系设置不
合理，层次过多、职能交叉、权责脱节问题。
首先，推行人员中央垂直管理有利于解决消防监
督和消防管理机构体制人员隶属关系设置不合理的
问题。
党的十六大报告关于继续推进政府机构改革要
求，“合理设置机构”，“切实解决层次过多、职能交
叉、人员臃肿、权责脱节”等问题。管理工作主要是
由人来实施，层次过多，必然造成人力资源的浪费和
内耗。职能交叉必然造成推委扯皮。权责脱节必然造
成责任的不落实。当今，意大利等大多数国家都采用
垂直统一的管理体制，而且取得了许多先进经验。在
当前火灾隐患久治不绝，重特大恶性火灾频频发生的
形势下，我们不妨借鉴一下国外经验实行垂直统一的
管理体制，加大对消防工作的领导力度。只有解决好
消防监督和消防管理机构体制人员隶属关系问题，才
能充分发挥管理者的主动性、创造性，才能保证消防
监督工作高效实施。
第二，推行经费中央垂直管理有利于保障消防经
费的投入，保障消防装备适应消防监督工作、扑救现
代火灾和抢险救援工作的需要。
在改革开放新形势下，新产品、新技术不断涌现，
虽然近几年消防工作得到蓬勃发展，但消防安全面临
的形势依然十分严峻。突出表现在：重大火灾隐患大
量存在；社会消防安全责任制不落实；消防投入不足：
城市公共消防设施滞后于城市发展的状况；一些地
方、部门和单位不能正确处理消防安全与生产经营的
关系，只顾赚钱，不顾安全；全民消防法制观念和消
防安全意识有待提高；抢险救援任务日益增加；重特
大恶性火灾时有发生。
面对如此繁重工作任务，防火工作仅凭工作经验
和一双眼一张嘴的监督检查模式已不适应市场经济
的需要。扑救现代火灾打的是装备战，面对日益恶劣
的火灾形势，消防装备无疑起着决定性作用。有相应
消防经费作保障，提高防火、灭火装备的现代化水平，
才能做到“来之能战，战之能胜”，才能为全面达小
康保好驾，护好航。
构想之二：转变消防监督运行机制和职能，变“管
理型”为“监督型”；变“具体事务型”为“依法调
控型”，建立符合消防管理实践规律和市场规律的现
代消防监督机制。
首先，将消防机构从管理型模式中剥离出来，变
“管理型”为“监督型”，符合消防管理实践规律。
消防监督与消防管理，是两个概念、理论体系、
实践规律不相同的两个事物。消防监督属于上层建筑
范畴，具有行政性；它的基本特点是，以法律为后盾，
是一种外在力量，具有强制性。消防管理它具有自然
属性和社会属性。它的基本特点是：组织性、权威性、
效益性等。
我国消防监督运行机制，是在计划经济条件下形
成的，消防机构集消防监督和消防管理于一身，政企
不分，大包大揽。消防机构对社会消防工作进行管理，
占了相当大的比重，我们姑且称之为“管理型”模式；
消防机构依法实施消防监督称为“监督型”。
《消防法》第三条规定明确了地方各级人民政府
是消防工作领导者和管理者，这是消防工作由消防机
构行为向政府行为过渡的里程碑，体现了消防工作社
会化的宗旨。
但第四条“县级以上地方各级人民政府公安机关
对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级
人民政府公安机关消防机构负责实施。”的规定，又
把消防机构定性为各级政府对消防工作的行政管理
部门。
现代消防管理理论总结消防管理实践规律认为，
社会主义市场经济条件下消防工作模式是政府领导
——机关、团体、企事业单位自我管理——公安消防
机构依法监督。从模式中可以看出，各级公安消防机
构在社会消防工作中的职责是依法实施监督，不负责
机关、团体、企事业单位的消防管理工作。模式中的
三方应该各负其责，各自承担各自的责任。消防管理
工作是机关、团体、企事业单位的职责。消防机构只
应承担不依法办事的责任，不应承担管理责任。立法
上将消防机构从管理型模式中剥离出来，变消防管理
者为消防监督者，这才符合实践规律。
其次，将消防机构从管理型模式中剥离出来，变
“具体事务型”为“依法调控型”，符合市场规律。
党的十六大报告指出“依法治国是党领导人民治
理国家的基本方略”。
在我国已加入世贸组织的今天，外商和外国公民
已大量进入我国，他们在市场经济条件下形成的法制
观念比较强，而我们的消防监督机制再政企不分，职
责不明，对别人的“孩子”也大包大揽，岂不是国际
的一大笑话。再者，公安消防机构管得太多，统得太
死，不利于全社会力量在消防工作中的组成投用，不
利于提高各企事业单位自身抗御火灾的能力，不适应
依法管理的市场经济需要，更不符合十六大高效、协
调、规范的行政管理体制的要求。
1995年消防工作会议文件指出：“由政府制定法
规，企业自行遵守，消防部门依法监督，各负其责”。
公安消防机构从具体事务型管理模式中解脱出
来，改变在计划经济条件下形成的“一手抓监督，一
手抓管理”和包办代替机关、团体、企事业单位防火
工作的做法。将工作重点转变为以依法惩治消防违法
行为为导向和工具，调控社会将消防工作纳入依法自
我管理“隐患自除，责任自负”的轨道上来，这才符
合市场规律
第三，改革和完善消防监督运行机制，解决了当
前消防部队人员编制不足与国民经济和社会发展不
相适应的问题。
1982年全国消防力量实行现役体制，至2002年
这20年间，国内生产总值翻了两番，城镇人口增长
近20％，城市建成区扩大一倍多。同期，与此相适应，
国内其他警种和政府公务员成倍增长。而消防部队，
新增现役编制仅4万多人。在防火、灭火任务量成倍
增多，重大火灾隐患大量存在，重特恶性大火灾时有
发生；社会违反消防法律法规的行为比较严重；灭火
救援任务大量增多的情况下，力量与任务显然不适
应。
当前消防部队大量增加人员编制员额，既不现
实，又不符合十六大“精简、统一、效能的原则”。
消防监督运行机制通过转型，才能打破当前三、四人
监督管理几十万人的局面，解决了人员编制不足的问
题。
构想之三：加强和完善消防立法，确保消防监督
机制法制化、规范化。
怎样才能使消防机构体制和消防监督工作机制
运行合理、稳定、持久，只有用政策、法规（规章）等
形式规定下来。
十六大报告关于转变政府职能指出，“科学规范
部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构
和编制的法定化”。
本人认为，当前首要任务是将消防监督和消防管
理机构体制设置，人员、经费中央垂直管理，消防监
督运行机制转型，以法律的形式确立起来，实现机构
和编制的法定化。进一步明确消防管理主体、消防监
督主体各自任务、职责和应当承担的责任。认真清理
现行的消防行政法律、法规，废除或修订不适应形势
发展要求、不符合世贸组织运行基本规则的法律、法
规及有关条文。只有这样才能建立起适应社会主义市
场经济要求、符合法制原则、“依法治火”的消防工
作新格局，才能开创消防社会化管理新局面。
消防执法错案责任追究制度研究
权力需要制约，不受制约的权力必然产生腐败，
绝对权力就意味着绝对腐败。这已是现代社会人人皆
知的常识。我国现在虽已建立了行政执法监督体系，
但总的来讲，对行政执法的监督制约仍然缺乏力度，
效果有限。究其原因，主要有五个方面：一是部门利
益和本位主义作怪，导致上级对下级的监督乏力，甚
至流于形式；二是缺乏行之有效的制度保障和监督机
制；三是执法多为暗箱操作，缺乏透明度，使监督难
以有效实施；四是缺乏严格的评议考核制度，使奖优
罚劣难以发挥作用；五是没有建立责任机制，权力没
有受到责任的制约。而消防执法责任制正是为了消除
以上弊端应运而生的，它以在消防执法中引入责任机
制为突破口，把权力和责任紧紧联系起来。所谓责任
机制，它既是一种监督机制和规范机制，又是一种纠
错机制和预防机制。它通过责任的强大压力和威慑，
通过把责任的认定、责任的承担和权力运行的每一环
节相联系，来规范消防执法行为，强化对消防执法的
监督和制约。下面我们着重探讨一下消防执法错案责
任追究制度
消防执法错案是指消防执法机关及其执法人员
在消防执法活动中，因故意或过失造成执法错误，给
公民、法人和其他组织或者国家利益造成损害的具体
行政行为。消防执法的错案责任追究制则是指消防执
法机关对错案依法予以认定和纠正，并根据有关规定
追究消防执法机关及其执法人员责任的监督制约制
度。建立错案责任追究制的目的，是为了在消防执法
中引入责任机制，使消防执法机关的权利和义务相一
致，从而强化消防执法监督，规范消防执法行为。根
据各地的实践，在建立消防执法错案责任追究制度时
必须着重解决好以下问题。
1、认定错案的标准
明确认定错案的标准，是实行错案责任追究制首
先要解决的一个重要问题。目前，我国的有关法律法
规对执法人员的法律责任已作了相应的规定。在现行
的错案责任追究制度中，绝大多数也相应规定了错案
的范围和追究执法主体责任的办法。严格地讲，这些
规定大多是对执法人员追究责任的法定要件，而并非
是对错案认定标准的界定。实践中，各地认定错案的
标准也存在不少差异和问题，如有的将与行政权无关
而应当通过其他法律和程序予以解决的案件也列为
错案，有的将未发生法律效力的案件也定为错案，无
疑是违反了有关法律的规定，扩大了错案的范围。笔
者认为，一个系统应该制定统一的认定错案标准，避
免在错案认定的标准上各自为阵，各行其是，为合法、
合理、及时、准确地认定错案，纠正错案打下坚实的
基础。
广义地讲，一切违背事实和法律办理的消防执法
案件都是错案。然而在实践中问题仍然很多，有些方
面还需要进一步探讨和研究，笔者认为，错案的认定
标准应当把握好下列问题：
（1）错案的范围。消防执法错案必须与消防执法
活动或行使行政职权有关，即导致消防执法错案产生
的行为应当是消防执法机关的职务行为本身或与职
务行为有紧密联系而不可分割的行为。除此之外，侵
害公民、法人或其他组织合法权益的其他行为，应当
通过相关法律和程序予以解决，而不应列入错案责任
追究的范围。具体而言，消防执法错案应当产生于下
列行为。 第一，消防行政不作为违法，即违反法定义务行
为，是指消防执法机关负有积极实施法定行政作为的
义务，并且能够履行而未履行的行政行为状态。消防
法对消防执法机关规定了法定的行政作为义务的情
况下，这些规定既是消防执法机关的职责权限范围，
也是消防执法机关的法定义务。如果消防机关及其执
法人员没有履行其法定的行政作为义务，同时该主体
又具有作为的可能性的就是失职，如不履行或拖延履
行法定职责、拒不执行复议决定和人民法院已经发生
法律效力的判决或裁定，以及上级机关纠正违法行为
的决定等均属消防行政不作为违反行为。
第二，消防行政越权行为。消防法对消防执法机
关的职权范围作了明确规定，超越法定职权的消防行
政行为就是行政越权。消防行政管理活动纷繁复杂，
消防执法机关超越职权的行为表现也是多种多样。根
据行政权限由时间、空间与事务三要素组成，消防行
政越权可分为时间上的越权、空间上的越权和事务上
的越权三种形式；根据超越职权的程序，可将消防行
政越权分为僭越和逾越权限两大类，前者是指消防机
关在没有法律依据的情况下，行使了不属于本部门职
权范围内的权力等情况；后者指消防机关超越了法定
的行政职权范围；根据消防执法机关超越职权的主观
状态，消防行政越权又可分为因过失引起的超越职权
和因故意引起的超越职权；根据国家分权理论，还可
以分为实体法上的越权和程序法上的越权；根据行政
权限划分还可以分为纵向越权和横向越权等；此外，
还可以把消防行政越权分为消防行政权限逾越（事务
管辖权逾越、层级管辖权逾越）和消防行政权能逾越
等等。本回答被提问者采纳