第1个回答 2020-09-17
海关必须主动服务、 主动对接、 主动融入于国家发展大局， 以战略性思维和前瞻性思路谋划海关现代化发展战略
海关管理职能是历史产物， 其范畴、 内涵以及实现路径应随着内外部环境的变化而变化。 海关应主动适应世情国情需要， 将税收征管和贸易管制这两大基本职能作为全面履职的重要根基， 在总体布局下找准职能定位与实现路径。 新的历史阶段， 海关应着力在创新职能实现方式和路径上下功夫， 在“五位一体” 总布局中主动作为， 作出新的更大贡献。关键词： 海关现代化； 海关职能转变； 海关改革； 海关定位党的十八大确立了“五位一体” 的社会主义事业总体布局， 这对海关全面履行职责提出了新的更高要求， 也为建设“三关” 、 践行“四好” 、 推进“五型” 海关建设提供了广阔的发展预期和理论支持， 指明了现代化海关的发展方向。 笔者结合转变政府职能这一热点问题，对新时期海关的定位、 改革与发展问题作一探讨。
一、 海关的战略定位与发展方向总体布局是指向， 是路径， 也是规律。 于广洲署长在20 13年全国海关关长会工作报告中指出： “我们要把十八大精神融人到海关具体工作中， 形成我们海关的工作思路和发展战略。 ” 新时期， 必须主动服务、 主动对接、 主动融人于国家发展大局， 以战略性思维和前瞻性思路谋划海关现代化发展战略。
（ 一）开放创新十八大报告强调： “要始终把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节。 ” 在转变职能
创新实现方式的进程中， 既要立足国内， 找准海关改革发展的导向； 也要放眼全球， 以开放的胸襟借鉴和吸收国际海关现代化建设的成功经验。全面建成小康社会的宏伟目标是海关改革发展的动力源泉。 从历史演进看， 紧跟国际海关转型式改革浪潮，
坚持“监管互认、 执法互助、 信息互换” 理念， 加强国际海关事务交流与合作， 丰富中国海关发展思路与管理手段。 注重政策性、 前瞻性研究， 建设性地参与国际海关事务管理和国际贸易规则制订， 服务国家公共外交战略和开放型经济发展目标。
（ 二）依法行政这是落实依法治国基本方略、 建设法治型海关的题中之义。 秉持职权法定、 程序规范理念， 实现依法履职与依法治关的有机统一。 政府职能转变到哪一步， 法治建设就要跟进到哪一步。 海关职能靠法律来设定和规范， 职能转变的障碍靠法律来清除， 职能转变的成果靠法律来巩固。 从执法依据角度看， 随着海关职能不断拓展和演变， 其外延已超出了四项传统职能，逐步扩大到反恐和防止核扩散、 维护贸易安全、 保护生态环境等新领域， 但由于法规新中国成立初期， 我国于19 51年颁布的《中华人民共和国暂行海关法》 规定， 中国海关承担监管、 征税、 查私三项职能。 改革开放后， 中国海关的职能进行了调整。海关工作在整顿和规范市场经济秩序、 促进产业结构优化升级、 转变对外贸易增长方式、 增强自主创新能力、 落实区域发展总体战略、 参与国家宏观经济政策制定、 促进社会和谐等方面的作用更加重要” 。 首次在4 项传统职能的基础上， 明确提出7 项非传统职能和7 项新增业务， 标志着海关职能紧随中国特色社会主义事业总体布局， 又进入一个新的发展时期。
加拿大、 英国、 新加坡、 荷兰和澳大利亚等西方主要国家海关在其现代化改革与发展的道路上纷纷掀起了大规模的转型式改革浪潮。 改革的方向主要包括： 更新管理思想， 调整组织机构， 转变管理职能， 职能范围趋向从侧重进出境监管转向全面实施边境保护， 最为典型的比如， 美国海关及边境保护局（ c B P ）着力于增强美国边境及各口岸的安全， 把美国的安全区扩展至地理边境之外， 使美国边境由第一道防线变为最后一道防线。 当前， 边境安全保护已经从传统的经济安全扩大到国家安全、 社会安全、 金融安全、 国际贸易供应链安全、 公共卫生安全等领域。 以上这些， 为中国海关转变和创新职能实现方式、 丰富职能内涵和手段提供了有益借鉴。
20 0 9 年5月 ， 中国海关在第二次中欧经贸高层对话（ H E D ）和第四次中欧联合海关合作委员会会议（ Jc c c ）期间首次提出3M 理念， 作为中欧双方海关统一安排、 协调管理各项合作的基础。 3M 理念高度概括了国际海关界现有的合作特点与主张， 一经提出就受到各国海关的积极评价。 3M 是“监管互认（ M u tu a l R e c o g n itio no fc o n tr o ls）、 执法互助（ M u tu a l A ssist a n c e o fE n f o r ce m e n t）、 信息互换（ M u tu a l E x c h a n g eo fIn f o r m a tio n ）” 的英文首字母的简称。
《海关法》 以列举方式确定了监管、 征税、 缉私、 统计等4 项基本职能， 除此之外还规定了“办理其他海关业务” ， 从立法技术的角度看， 属于保险条款， 为进一步补充完善海关职能预留了发展空间， 也为拓展海关监督管理的含义创造了条件。9万方数据 海关与经贸研究2 0 14 年第2 期不健全， 缺乏鲜明的界定， 制约了海关依法、 有效和全面履职； 从执法程序角度看， 海关执法涉及诸多主管部门， 但许多政策法规在对海关的管理授权方面， 仅仅规定了海关享有的职权， 缺乏程序性规定或指引， 比如《两用物项和技术进出口许可证管理办法》 （ 商务部、海关总署令20 0 5年第29 号）赋予了海关质疑的权力， 但对于质疑形式、 程序、 标准、 时限等并未具体明确。 综上， 海关执法应遵循“职权法定” 原则， 从立法层面对新型职能进行授权和界定， 向国务院或立法机关提出废、 改、 立建议， 完善海关职能法律体系和程序性配套， 确保海关执法行为实体公正、 程序正当。坚持统一执法、 公正执法， 维护法律权威与公平正义。 坚持“开门立法、 民主立法” ，通过对内多层级征求意见、 对外举办听证会、 网络征求意见等渠道开展调研， 健全执法争议解决机制。 将行政处罚、 违禁品查扣等争议高发、 多发领域列为普法重点， 综合运用沟通、解释、 调解、 复议等手段， 力争第一时问解决争议、 化解矛盾， 维护管理相对人的合法权益， 实现法治与善治的和谐统一。
（ 三）有限海关“转变职能、 简政放权” 是深化行政体制改革、 建设服务型政府的内在要求。转变职能就要做到“管少、 管好、 管准、 管精” 。 按照《行政许可法》 所确立的“公民自主决定优先、 市场机制优先、 社会自律优先” 的“三优先” 原则， 重新审视现行审批制度和事项的合法性、 合理性问题， 简政放权、 清权确权、 规范用权、 提质增效， 清晰界定哪些职能需要加强， 哪些职能需要转移、 下放或整合。转变职能就是要把有限资源用到最需要的地方。 对此， 要强化效能理念， 促进独立第三方介入易引发争议的海关技术性事务， 把一部分不好管、 管不好、 管不了的事项放权、 让渡给具有专业资质、 信誉良好的行业协会或中介机构， 这将有利于消除行政相对人的不信任感， 也可最大限度地减少审批事项、 审批环节和资源占用， 把有限的资源用在中心工作和重点任务上， 既能管好， 又能放开。
（ 四）有为海关海关处于国际贸易和口岸执法的最前沿， 不仅掌握外贸第一手资料， 对于进出口政策法规的执行情况、 相互关系和实际效果也有着最全面、 最及时、 最清晰的掌握， 应当增强“职能自信” ， 摆脱“被动执法、 机械执法” 的自我束缚， 突出垂直管理体制优势， 主动参与《海关法》 第四十条规定： “国家对进出境货物、 物品有禁止性或限制性规定的， 海关依据法律、 行政法规、 国务院的规定或者国务院有关部门依据法律、 行政法规授权做出的规定实施监管。 ” 该条款即明确了国家对外贸易管制政策所涉及的法律法规， 是海关对进出口货物实施贸易管制的执法依据。
二、 海关的职能定位与路径选择海关管理职能是历史产物， 其范畴、 内涵以及实现路径应随着内外部环境的变化而变化。 笔者认为， 应主动适应世情国情需要， 将税收征管和贸易管制这两大基本职能作为全面履职的重要根基， 在总体布局下找准职能定位与实现路径。
（ 一）深化职能管理内涵， 围绕“五位一体” 全面履职从更高更广的层面去定位自身职能， 确立围绕“五位一体” 全面履职的价值总目标， 坚持以“经济建设” 为中心不动摇， 坚持“把好国门” 这一最基本职责， 促使职能重心向经济、 政治、 社会、 文化、 生态全领域覆盖， 全面高质量完成党和国家交给海关的各项任务。
（ 二）拓展贸易管制职能外延， 从传统职能延伸到非传统职能国际贸易格局错综复杂， 恐怖主义、 敌对势力等影响国家安全的因素不断出现， 海关面临着传统任务不断加重、 新型职能不断衍变的双重挑战。 对此， 应进一步推动海关职能向更大范围、 更广空问发展， 逐步向维护贸易安全与便利、 履行原产地管理职责、 参与反恐和防核扩散、 履行国际约定、 负责口岸规划管理等新领域拓展， 完善“海、 陆、 空、 邮” 立体防控体系， 预防、 查缉和打击非传统安全因素， 维护好国家安全和社会稳定。
（ 三）丰富关税职能实现手段， 发挥财政、 调节和保护的功能作用我国的基本国情决定了海关税收是中央财政收入的重要来源。 因而海关要继续坚持依法征管、 科学征管、 综合治税， 量质并重， 为国家办大事、 惠民生提供重要保障。同时， 海关税收工作是结构性减税改革的重要组成部分，
应强化其在“稳增长、 调结构、 促平衡” 中的杠杆作用。 围绕转型升级、 鼓励进口、 稳定出口的目标， 主动对接结构性减税改革导向， 加大对贸易、 产业的形势研判和监测预警， 提出优化税收结构和税率分布的政策建议， 促进产业转型升级， 服务区域发展战略， 优化进出口贸易和商品结构。强化在国际贸易中的保护功能。 配合宏观调控实施反倾销税、 反补贴税和报复关税， 维护国内产业利益和市场稳定； 主动争取参与涉外合作和交涉的活动， 积极参与国家问自由贸易协定和互惠安排的谈判； 借助关税审价技术工具， 设置更为合理的出口价格参数， 对出口价格过低的商品及时发出预警， 提出出口税收政策调控建议， 规避国际贸易摩擦
《海关法》 第二条： 中华人民共和国海关是国家的进出关境监督管理机关。 海关依照本法和其他有关法律、 行政法规，监管进出境的运输工具、 货物、 行李物品、 邮递物品和其他物品， 征收关税和其他税费， 查缉走私， 并编制海关统计和办理其他海关业务。 本法条的第一句话就是对海关的定性， 即对海关职能的内涵作了界定， 即“国家的进出关境监督管理机关” 。 本法条的第二句话是对海关职能的外延作了界定， 即监管、 征税、 缉私、 统计和其他海关业务。
在强化贸易安全方面， 欧美发达国家推出了“集装箱安全倡议（ c sI）” 、T P A T ）” 、 “特大型港口计划” 、 “安全智能贸易航线试点计划” 等项目。结构性减税是宽泛概念， 涉及关税、 消费税、 增值税、 资源税等多个税种， 其中进出口关税政策是重要组成部分。 海关税收征管， 除了依法征收进出口关税， 还按照程序征收进口环节海关代征税（ 增值税、 消费税）； 这三个税种均属间接税，处在结构性减税的政策范围内。 财政部20 12年结构性减税政策五项措施中包括， “通过实施较低进口暂定税率等方式， 鼓励国内不能生产或性能不能满足要求的先进技术设备、 关键零部件以及国内紧缺的重要能源、 资源、 原材料等产品的进口” 。 由此可见， 关税政策是“结构性减税” 政策的组成部分。“海关商界反恐伙伴关系计划（ c〕〕万方数据 海关与经贸研究2 0 14 年第2 期（ 四）增强职能“张力” ，
提升参与国家事务管理的话语权在部际顶层设计层面， 紧紧抓住大部制改革的有利时机， 依托部际联席会议平台， 协调解决部门问执法不衔接、
标准不统一等矛盾， 理顺与其它部委的分工协作关系， 完善在数据交换、 情报交流、 案件协查等方面的合作机制， 实现资源共享、 优势互补、 执法联动， 形成部际合力。 在这方面， 海关总署广东分署进行了有益探索和实践， 在20 10 年通过牵头广东省人民政府打击走私综合治理办公室、 广东省环境保护厅、 广东出入境检验检疫局等部门， 共同制定了《关于加强固体废物进口管理的联系配合办法》 ， 在固体废物进口监管、 检验检疫、 证件管理、 送检化验、 属性鉴别以及案件办理、 处置等方面， 形成了高效联动的长效机制， 加强对固体废物进口管理的组织领导和协调配合， 共同打击固体废物走私违法犯罪活动， 防止固体废物污染我国环境。在具体实施策略层面， 关键是找准切人点和突破口， 从优势项目人手， 成熟一项， 巩固一项， 由点到面， 逐步铺开， 主动谋划、 主动联络、 主动协调， 不断拓展合作领域和深度。比如， 海关作为自由贸易区原产地规则谈判的牵头部门， 国家实施自由贸易区发展战略， 为海关介入和参与原产地规则的国际谈判和标准制订提供了难得机遇， 可利用原产地管理协调委员会平台， 协调相关部委， 调动行业协会力量， 推动自由贸易协定谈判及自由贸易区建设。
三、 海关的角色定位与重点任务新的历史阶段， 海关应着力在创新职能实现方式和路径上下功夫， 在“五位一体” 总布局中主动作为， 作出新的更大的贡献。
（ 一）助推全面提升开放型经济水平十八大指出“实行更加积极主动的开发战略” ， “加快走出去步伐” 。 这要求海关准确把握自身在开放型经济发展中的方位， 在促进科学发展和发展方式转变中， 打开海关工作的新局面。为完善开放型经济体系服务， 主动适应服务贸易、 跨境电子商务等新兴贸易的发展趋势， 在原产地认定、 监管方法适用等方面研究制定灵活有效管理方法， 进一步凸显海关在保障贸易安全、 处理贸易摩擦和争端中的积极作用， 支持“引进来” 和“走出去” ， 促进产业和企业在更大范围、 更广领域和更高层次上参与国际合作和竞争。为转变外贸发展方式服务， 产业方面， 促进战略性新兴产业、 先进制造业、 现代服务业所谓“张力” （ te n sio n ）， 原为物理学概念， 意为受到拉力作用时， 物体内部任一截面两侧存在的相互牵引力。 笔者将“张力” 概念移植到行政管理领域， 取“由内而外的张力， 富有弹性” 之义； 作为一个特定名词， “张力” （ ten sio n ）是将逻辑术语“外延” （ ex ten sio n ）和“内涵” （ in ten sio n ）去掉前缀而形成的， 区别于前文的“职能内涵” 、 “职能外延” ， 借以说明主管部门之间存在的相互作用力、 共生的合力和辐射力等种种力最。
比如， 出口货物侵犯知识产权问题， 侵权货物的源头在境内的生产、 流通等环节， 若不实现相关主管部门的联动执法， 不从源头上进行综合治理， 单凭海关在进出境环节强化监管只能治标不治本。
比如， 我国越来越重视鼓励资源开采和加工型企业“走出去” 投资建厂， 那么对于在境外采用“包山包矿” 方式进口的能矿类产品， 可通过出台扶持政策明确， 企业向有关国家主管当局支付的特许权使用费不予作为进口完税价格的组成部分，减轻进口税负， 彰显国家对“走出去” 企业的实质性支持。12万方数据 江育春： “五位一体” 总体布局下海关的改革与定位和传统优势产业健康发展， 逐步淘汰落后产能， 促进发展方式加快转变； 区域方面， 围绕主体功能区战略部署， 重点研究完善特殊监管区域的发展规划和管理体系， ⑩健全商品展示、期货交割、 融资租赁、 离岸结算等新型业态的管理模式， 推动条件成熟的特殊监管区域转型升级为具有自由贸易园区特征的综保区， 形成多层次、 多业态并存的加工贸易集聚区， 促进区域开放型经济发展； 商品方面， 鼓励资源性产品、 基础性原材料、 关键设备及零部件进口， 支持低能耗、 低排放、 高附加值商品扩大出口， 调整“两高一资” 产品出口退税， 优化进出口商品结构。
（ 二）服务国家民主政治、 反恐维稳体系建设一是着力增强海关公信力。 从能力建设角度来看， 转变职能， 便是转变形象， 也是对海关核心价值观中“增信” 的具体落实。 因此， 必须积极改进作风， 摒弃行政管理中的“单边主义” ，
将自身的权力、 义务、 责任置于阳光之下， 做到办事公平、 执法公正、 行政公信，自觉强化自身的“回应性” ，
从网上跨境购物、 国际快递、 旅检执法等群众反映强烈的问题人手， 查找和整治庸懒散奢不良风气， 自觉接受人民监督， 不断增强行政公信力和权威性。 二是着力凸显政治保卫功能。 将工作重心从维护贸易安全扩展至维护意识形态和政治安全， 既要集中力量打击重点涉税商品走私、 出口走私和骗退税、 违法携带货币进出境等行为， 整顿和规范市场秩序， 维护公平国际贸易秩序； 又要履行好边境保护职能， 在禁毒、 防渗透、 反恐维稳、 查堵反宣品等领域把好关， 在保障国土安全和政治安全方面作出更大贡献。
（ 三）推动社会主义文化大发展大繁荣创新服务， 促进文化产业发展。 借助关税减免、 保税等政策工具， 降低文化生产与贸易的运营成本， 积极引导重大文化产业项目、 大型文化流通和创意企业入驻海关特殊监管区域， 推动文化产品在特殊监管区域内开展展示交流、 加工装配等新型业务， 支持文化产业园区建设和文化创意产业发展； 为国际电影电视节、 旅游节、 艺术节等活动提供便捷通关服务， 增强国内影视、 动漫、 演艺等产业的国际竞争力。 比如， 北京海关在利用保税政策促进文化产业方面做了有益尝试， 20 12年出台了《关于促进首都文化发展繁荣的六项措施》 ， 推动了歌华“文化保税区” 落户天竺综合保税区， 设立了国内首家进口出版物专用保税仓， 支持中影集团以加工贸易方式承接洗印加工境外电影底片和拷贝。 严密监管， 履行文化把关职责。 坚持开展口岸查堵和参与“扫黄打非” 联合行动并举， 清理淫秽色情书刊及音像制品，扫除危害人民身心健康、 污染社会文化环境的文化垃圾； 严厉打击破坏社会安定、 危害国家⑩《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》 （ 国发〔 20 12〕58 号）原则上明确： “在基本不突破原规划面积的前提下， 逐步将现有出口加工区、 保税物流园区、 跨境工业区、 保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区” 、 “新设立的特殊监管区域， 原则上统一命名为‘综合保税区’ 。 ” 但实旅方案及具体的条件和标准， 还需“由海关总署会同有关部门制定” 。⑩此处借用国际关系学概念术语。 行政管理视野下的“单边主义” 是指“一切政府‘说了算’ ， 包括信用缺失， 工作缺乏连续性； 工作中随意性强； 表里不一， 糊弄群众， 工作态度粗暴； 透明度不够等。 ” 参见朱光磊、 周望： 《在转变政府职能的过程中提高政府公信力》 ， 《中国人民大学学报》 20 11年第3期。
回应性（ r esp o n siv en ess）是近年来“善治” 理论极为推崇的一个要素。 它的基本含义是， 公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时、 负责的反应， 不得无故拖延或没有下文。 在必要时还应当定期、 主动地向公民征询意见、 解释政策和回答问题。〕3万方数据 海关与经贸研究2 0 14 年第2 期安全、 煽动民族分裂的违禁出版物， 以及其他侵权盗版非法出版物； 健全与文广新闻、 文物保护部门的联动执法机制， 严防文物走私出境， 保护国家文化安全。（ 四）以改善民生为出发点和落脚点坚持走群众路线， 强化公共服务效能。 从便民、 亲民、 利企着眼的角度， 密切与大型企业、 行业协会、 社会团体以及人大代表、 政务委员等的交流沟通， 了解社会各界的意见和诉求， 积极参与社会管理创新， 不断改进海关公共服务， 用足用好国家产业、 财税、 贸易政策， 促进科技、 文化、 教育、 卫生、 救灾防疫等事业发展。提升舆论应对能力， 深化公共关系建设。 建议总署层面开发网络舆情监控系统软件， 实现自动检索、 采集、 分析和预警， 把互联网作为知民情、 察民意、 解民忧的重要渠道， 及时掌握新闻、 论坛、 微博等涉关网络动态， 用准确、 权威的信息及时回应舆论焦点和公众关切， 抢占先机和主动权， 借助微博、 微信等新兴媒体， 发布普法性、 公益性和成效性宣传片， 澄清事实， 消除隔膜和误解， 扩大影响力， 提升美誉度。
（ 五）共筑“美丽中国” 梦总体布局由“四位一体” 拓展为包含生态文明建设在内的“五位一体” ， 要求海关发挥职能作用， 把好生态文明关。 一手抓引导和扶持， 提供税收减免、 贴身监管、 便利通关等链式综合服务， 扶植新能源产业和企业发展壮大， 助推绿色发展、 循环发展、 低碳发展； 健全海关特殊监管区准人退出机制， 引导优化国土资源开发利用。 一手抓综合治理， 主动与环保、 检验检疫、 工商等部门沟通协调， 从政策法规、 管理机制和操作层面人手， 利用贸管政策和监管措施， 严控“两高一资” 产品、 国家战略性资源流出； 需要引起警惕的是， 发达国家在设置绿色贸易壁垒的同时， 逐步将污染产品和产业转移到发展中国家； 因此， 在加快“引进来” 、 “走出去” 步伐的同时， 严把环境控制标准关， 严格审批外商投资建设项目，严防污染产业向我国转移， 坚决阻遏“洋垃圾” 等危害人民生命健康和污染环境的物品入境， 共同维护生态文明、 建设“美丽中国” 。