（一）指导思想
按照《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的要求，深入贯彻落实科学发展观，走新型工业化道路，加快转变发展方式。以结构调整为主线，以建设科技创新型、资源节约型、环境友好型现代造纸工业为目标，充分发挥造纸工业绿色、低碳、循环的特点，提升自主创新能力，节约资源，保护环境，提高增长的质量和效益，推动产业优化升级，增强国际竞争力，在造纸大国向现代造纸强国转变中迈出实质性步伐。
（二）基本原则
1、立足国内市场需求，控制造纸总量规模。要以满足国内需求为主，国际市场作为补充，合理控制总量，稳定国内市场供给。严格控制产能过剩纸种的重复建设，引导市场有序竞争。
2、加快推进林纸发展，充分利用其他资源。积极利用国内外两种资源，加快推进林纸一体化工程建设，提高木纤维比重，扩大国内废纸回收利用，科学合理利用非木纤维原料。
3、增强自主创新能力，调整优化产业结构。自主研发与引进消化吸收再创新相结合，提升工艺、装备自主化水平。鼓励企业兼并重组，淘汰落后产能，提高骨干企业的国际竞争力。着力优化产业布局、企业组织结构和产品结构，实现产业升级。
4、大力发展循环经济，加强生态环境保护。按照“减量化、再利用、资源化”的发展原则，提高资源利用率。推行清洁生产，严格控制主要污染物排放，注重“三废”的综合利用，把环境污染降低到最低程度。
5、推行节约用纸理念，倡导绿色低碳消费。加强舆论宣传和政策引导，改变盲目追求生产、消费高白度纸张的理念，鼓励生产使用再生纸、未漂白纸和低白度纸，引导全社会节约用纸，倡导纸张重复使用，遏制过度包装。
6、坚持实施对外开放，充分利用国内外资源。统筹国内外两种资源，积极实施“走出去”战略，鼓励和支持国内优势企业到境外兼并重组，建设原料林基地、纸浆和造纸项目，合理利用外资，实现内外资协调发展。
（三）发展目标
1、生产消费平稳增长。2015 年，预计全国纸及纸板消费量11470万吨，比2010 年年均增长4.6%；纸及纸板总产能为13000 万吨左右，总产量达到11600 万吨，年均增长4.6%。
2、原料结构持续改善。加快形成符合我国国情的以废纸纤维、木纤维为主，合理利用非木纤维的造纸原料结构。2015 年木浆、非木浆、废纸浆比重由2010 年22.0%、15.3%、62.7%调整为24.3%、11.7%、64.0%。国内废纸浆比重由38.0%提高到41.0%，国产木浆比重由8.4%提高到10.3%。
3、产品结构不断优化。满足市场有效需求，向低定量、功能化、高品质、多品种方向调整。全面推进纸及纸板各类产品向差异化、系列化、轻量化和环保化方向发展，逐步形成功能齐全，适应不同层次、多元化市场需求的纸产品结构。
4、产业集中度不断提升。到2015 年，年产100 万吨以上大型综合性制浆造纸企业集团达到20 余家，其中若干企业的销售额进入全球纸业排名100 强。通过加大企业重组力度，完善产业组织形式，逐步形成大型企业为龙头，中小企业协调发展的产业组织结构。
5、装备水平逐步提高。加强自主创新能力建设，建设国家级企业技术中心10 家以上。提升造纸工业生产工艺技术和装备总体研发水平，制浆造纸装备自主化比重由30%提高至50%，重点骨干造纸企业主体制浆造纸技术与装备达到国际先进水平，部分自主研发的制浆造纸装备接近国际先进水平。
6、资源消耗不断降低。到2015 年末，吨纸浆、纸及纸板的平均取水量由2010 年的85m3降至70m3，减少18%；吨纸浆平均综合能耗（标准煤）由2010 年的0.45 吨降至0.37 吨，比2010 年降低18%；吨纸及纸板平均综合能耗（标准煤）由2010 年的0.68 吨降至0.53 吨，比2010 年降低22%。
7、污染排放明显下降。通过管理减排、工程减排、结构减排三项措施，2015 年，主要污染物化学需氧量（COD）排放总量比2010年降低10～12%，氨氮排放总量比2010 年降低10%，实现增产减排。
8、淘汰落后取得实效。“十二五”期间，全国淘汰落后造纸产能1000 万吨以上。
